• twitter
  • facebook
  • vkontakte
  • youtube
  • instagram

Преференции: вопросы правоприменения на примере Тульской области

Что подталкивает власть предоставлять различного рода льготы бизнесу? Можно ли преференциями создать благоприятную конкурентную среду или найти решение сложной проблемы? Анализ практики рассмотрения Тульским УФАС России заявлений, по которым принималось решение о даче согласия на предоставление преференций и введение ограничений со стороны отдельных органов власти выявил злоупотребления в отношении фактического срока предоставления преференций. К примеру, администрация муниципального образования город Новомосковск обращалась в Тульское УФАС России с заявлениями о даче согласия на предоставление хозяйствующим субъектам преференций в виде заключения договоров аренды или безвозмездного пользования муниципальным недвижимым имуществом на срок до 1 года. По результатам рассмотрения заявлений Тульским УФАС России принимались мотивированные решения о даче согласия на предоставление преференций и введении в отношении этих преференций ограничений с информированием заявителя об обязанности представить в Тульское УФАС России документы, подтверждающие соблюдение установленных в решении антимонопольного органа ограничений в месячный срок с даты предоставления преференций. Вводимыми ограничениями являлись включение в соответствующие договоры положений об исключительных целях использования муниципального имущества и запрет на передачу этого имущества третьим лицам. Датами предоставления преференций являлись даты заключения администрацией муниципального образования с хозяйствующими субъектами соответствующих договоров аренды или безвозмездного пользования муниципальным недвижимым имуществом, а не дата получения заявителем мотивированного решения антимонопольного органа. Поэтому отсчет месячного срока выполнения органом власти (заявителем) обязанности по представлению в антимонопольный орган документов, подтверждающих соблюдение установленных ограничений, отсчитывался с дат заключения соответствующих договоров. Анализ исполнения администрацией данного муниципального образования обязанности по представлению документов, подтверждающих соблюдение установленных ограничений, выявил, что вместо указанного в заявлении срока действия договора (до 1 года) фактическое владение и/или пользование хозяйствующими субъектами муниципальным недвижимым имуществом составило порядка 1,5 лет. Действующее законодательство Российской Федерации не устанавливает сроков, в течение которых исполнительные и/или представительные органы местного самоуправления должны заключать договора аренды или безвозмездного пользования муниципальным недвижимым имуществом, что, по моему мнению, порождает вышеуказанные ситуации и является злоупотреблением права органа местного самоуправления на предоставление хозяйствующим субъектам муниципальной преференции, так как при этом происходит увеличение срока доступа к муниципальным ресурсам конкретных хозяйствующих субъектов, что может привести к недопущению или устранению конкуренции. Для прекращения подобных злоупотреблений представляется логичным устанавливать предельный срок предоставления преференции хозяйствующим субъектам, что и практикуется в настоящее время Тульским УФАС России. При рассмотрении заявлений Тульское УФАС России сталкивалось с ситуациями, когда хозяйствующие субъекты, претендующие на получение преференций, являлись исполнителями муниципальных контрактов (например, на оказание услуг по организации питания обучающихся муниципальных школ). Документацией при размещении муниципального заказа передача прав на движимое муниципальное имущество (транспортное средство) для обеспечения горячим питанием обучающихся муниципальных школ такому хозяйствующему субъекту не предусматривалась, что приводило к необходимости органов местного самоуправления обращаться в наше Управление с заявлением о даче согласия на предоставление преференции. В таких случаях Тульское УФАС России, принимая во внимание обстоятельство, что для выполнения обязательств по муниципальному контракту, хозяйствующему субъекту необходимо наличие транспортного средства, давало согласие на предоставление преференций с введением ограничений в виде установления предельного срока предоставления преференции, не превышающего срока действия соответствующего муниципального контракта. При этом в рамках полномочий по адвокатированию конкуренции Тульское УФАС России информировало органы власти о целесообразности внесения в документацию о проведении торгов положений о предоставлении победителю торгов движимого и/или недвижимого муниципального имущества на определенном праве (аренды, безвозмездного пользования и т.п.) на срок действия основного контракта, заключаемого с победителем по результатам торгов. Это обосновано, в частности, положениями пункта 10 части 1 статьи 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции" (далее – Закон о защите конкуренции), согласно которому лицу, заключившему государственный или муниципальный контракт по результатам конкурса или аукциона, проведенных в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных или муниципальных нужд могут быть переданы права владения и/или пользования государственным или муниципальным имуществом без проведения конкурсов или аукционов, если предоставление указанных прав было предусмотрено документацией торгов (конкурсов/аукционов) для целей исполнения такого контракта и срок предоставления прав на имущество не превышает срока исполнения государственного/муниципального контракта. Таким образом, данные действия органов власти не подпадут под понятие преференций и, следовательно, предварительное согласие в письменной форме антимонопольного органа в таких случаях не потребуется. Однако в отдельных муниципальных образованиях Тульской области органы местного самоуправления отказываются при проведении публичных процедур по размещению муниципального заказа включать соответствующие положения в конкурсную документацию либо документацию об аукционе, ссылаясь на последующие сложности бухгалтерского учета. Одной из проблем органов местного самоуправления, так или иначе относящейся к вопросам предоставления преференций, является ситуация, связанная с муниципальными объектами коммунальной инфраструктуры. Особенно острым данный вопрос становится в осенне-зимний период, что связано, как правило, с наступлением отопительного сезона или ликвидацией либо проведением процедуры банкротства соответствующих муниципальных унитарных предприятий, а также отсутствием у органов местного самоуправления сельских поселений денежных средств, в том числе, на проведение публичных процедур. Другим нюансом данного вопроса является то, что исключения из требований заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества по результатам проведения публичных процедур, установленные пунктом 8 части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, распространяются только на лиц, обладающих правами владения и/или пользования сетью инженерно-технического обеспечения, в случае, если передаваемое имущество является частью соответствующей сети инженерно-технического обеспечения и данные часть сети и сеть являются технологически связанными в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности. Все это побуждает органы местного самоуправления поселений обращаться в Тульское УФАС России с заявлениями о предоставлении прав на объекты коммунальной инфраструктуры том или иному хозяйствующему субъекту в порядке главы 5 Закона о защите конкуренции. Перечень целей предоставления преференций, установленный частью 1 статьи 19 Закона о защите конкуренции не предусматривает возможности предоставления объектов коммунальной инфраструктуры в подобном порядке, что влечет за собой отказ антимонопольного органа в предоставлении подобных преференций. Письмо Федеральной антимонопольной службы от 02.04.2008г. № ИА/7334 "О применении антимонопольного законодательства при осуществлении контроля за сделками с объектами коммунальной инфраструктуры, находящимися в государственной или муниципальной собственности" также указывает, что передача муниципальных объектов коммунальной инфраструктуры не может соответствовать целям, установленным частью 1 статьи 19 Закона «0 защите конкуренции». Таким образом, учитывая, что после введения в действие Гражданского кодекса Российской Федерации закрепление муниципального имущества на праве хозяйственного ведения или оперативного управления возможно только за муниципальными унитарными или казанными предприятиями либо учреждениями, передача прав на муниципальные объекты коммунальной инфраструктуры возможна лишь по результатам проведения торгов. Однако при инициировании муниципальными образованиями публичных процедур с целью соблюдения требований действующего антимонопольного законодательства, даже те хозяйствующие субъекты, в пользовании и/или владении которых находились муниципальные объекты коммунальной инфраструктуры, отказываются подавать заявки на участие в подобных процедурах в связи с нерентабельностью обслуживания и содержания объектов коммунальной инфраструктуры, а также высокой степенью их изношенности, которая составляет 68% по данным Региональной программы "Развитие конкуренции в Тульской области на 2010-2012 годы". К примеру, в рамках действующего антимонопольного законодательства и в соответствии с его требованиями Тульским УФАС России в марте 2010 года рассмотрено дело о нарушении антимонопольного законодательства администрацией муниципального образования Кимовский район (далее – администрация), выразившееся в заключении без проведения публичных процедур договора аренды муниципального имущества (далее – договор аренды) целевым назначением с управляющей организацией, оказывающей услуги по управлению многоквартирными домами на территории данного муниципального образования, в связи с банкротством муниципального унитарного предприятия коммунального комплекса. Согласно письменным объяснениям администрации муниципальное имущество передано в аренду именно для целей обслуживания и содержания жилого фонда. Материалами дела установлено, что администрация с заявлением о даче согласия на предоставление хозяйствующему субъекту (управляющей организации) муниципального имущества в аренду без проведения публичных процедур в Тульское УФАС России не обращалась. Тем самым орган местного самоуправления предоставил хозяйствующему субъекту преференцию в нарушение порядка, установленного главой 5 Закона о защите конкуренции. При этом перечнем целей предоставления преференции, установленным частью 1 статьи 19 указанного закона, исключается возможность передачи муниципального имущества в целях управления многоквартирными домами и/или предоставления коммунальных услуг. По результатам рассмотрения данного дела администрация признана нарушившей часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части осуществления действий/бездействия по предоставлению муниципальной преференции в нарушение порядка, установленного главой 5 Закона о защите конкуренции, выдано предписание об устранении выявленных нарушений антимонопольного законодательства, исполненное администрацией в установленный срок. В настоящее время в данном муниципальном образовании сложилась ситуация, когда муниципальное имущество, возвращенное в казну муниципального образования, не используется по прямому назначению в жилищно-коммунальной сфере именно из-за отсутствия претендентов на участие в соответствующих публичных процедурах в связи с большим физическим износом имущества. При этом сельские поселения, входящие в состав данного муниципального образования лишились обслуживания по вывозу жидких бытовых отходов. Еще одним примером, иллюстрирующим проблематику предоставления хозяйствующим субъектам прав владения и/или пользования муниципальными объектами коммунальной инфраструктуры, является обращение муниципального образования Иншинское Ленинского района в Тульское УФАС России с заявлением о даче согласия на предоставление преференций хозяйствующему субъекту в виде заключения без проведения торгов договоров безвозмездного пользования движимым и недвижимым муниципальным имуществом (в частности, необходимым для организации в границах поселения водоотведения, электро-, тепло-, газо-, водоснабжения, снабжения населения топливом и организация сбора и вывоза ТБО). Хозяйствующий субъект, которому предполагалось предоставить преференцию, не относился к лицам, обладающим правами владения и/или пользования сетью инженерно-технического обеспечения, передаваемое имущество не являлось частью соответствующей сети инженерно-технического обеспечения и данные часть сети и сеть не являлись технологически связанными в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности. По результатам рассмотрения заявления и приложенных к нему документов Тульское УФАС России приняло мотивированное решение об отказе в предоставлении муниципальной преференции. В связи с отсутствием необходимых денежных средств в бюджете данное сельское поселение не может провести в соответствии с действующим законодательством процедуру оценки муниципального имущества объектов коммунальной инфраструктуры для организации в последующем публичных процедур. Муниципальное унитарное предприятие коммунального комплекса давно обанкротилось, учредить новое юридическое лицо с передачей ему соответствующего муниципального имущества коммунальной инфраструктуры на праве хозяйственного ведения или оперативного управления данное сельское поселение так же не может ввиду отсутствия денежных средств в бюджете. Полагаю, что ситуация в сфере доступа к муниципальным объектам коммунальной инфраструктуры в Тульской области может обостриться в преддверии подготовки и начала отопительного сезона 2010-2011гг. в связи со вступлением в силу Правил проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и/или пользования в отношении государственного или муниципального имущества (далее – Правила), утвержденных приказом ФАС от 10.02.2010г. № 67. Согласно приложению № 2 Правил права на объекты системы коммунальной инфраструктуры и коммунального хозяйства могут быть переданы путем проведения торгов в форме конкурса, что не исключает возможности передачи прав на указанные объекты по результатам проведения аукционов. При этом пунктом 74 Правил предусмотрено, что в случае если принято решение об отказе в допуске к участию в конкурсе всех заявителей или о допуске к участию в конкурсе и признании участником конкурса только одного заявителя конкурс признается несостоявшимся, а пунктом 148 Правил – в случае если в аукционе участвовал один участник, или отсутствуют предложения о цене договора в порядке, предусмотренном Правилами, аукцион признается несостоявшимся. В случае признания конкурса или аукциона несостоявшимися, организатор соответственно конкурса или аукциона вправе объявить о проведении нового конкурса либо аукциона в установленном порядке, а также изменить условия конкурса или аукциона. Возможности заключить соответствующий договор в отношении государственного или муниципального имущества с единственным участником конкурса или аукциона Правила не предусматривают. С учетом сроков, предусмотренных Правилами для проведения конкурсов или аукционов, процедура заключения договоров в отношении объектов системы коммунальной инфраструктуры и коммунального хозяйства может затянуться на неопределенное время либо вообще перекрыть доступ единственному хозяйствующему субъекту к муниципальным ресурсам коммунальной сферы. Логика ФАС России, исключившая Правилами возможность заключить соответствующий договор в отношении (в том числе) муниципального имущества с единственным участником конкурса или аукциона понятна и естественна, так как в своей практике Тульское УФАС России сталкивалось с ситуациями, когда отдельные органы местного самоуправления при формальном выполнении требований статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, составляли конкурсную или аукционную документацию под конкретного хозяйствующего субъекта. Кроме того, Методические рекомендации по проведению органами государственной власти и органами местного самоуправления торгов при передаче имущественных прав на объекты коммунальной инфраструктуры, находящиеся в государственной или муниципальной собственности (далее – Методические рекомендации), разработанные ФАС России и приложенные к письму ФАС от 02.04.2008г. № ИА/7334 в целях единообразного применения антимонопольного законодательства при осуществлении контроля за сделками по получению в пользование хозяйствующими субъектами государственного и муниципального имущества (объектов газо-, тепло-, электро-, водоснабжения и водоотведения), и определяющие порядок организации и проведения органами власти и иными лицами, владеющими на праве хозяйственного ведения или оперативного управления объектами коммунальной инфраструктуры, находящимися в государственной или муниципальной собственности, и уполномоченными собственником на передачу прав, торгов при передаче имущественных прав на данные объекты, ФАС России не отменены и вступают в противоречие с Правилами. Так, пунктом 85 Методических рекомендаций установлено, что если конкурс признан несостоявшимся и только один участник торгов, подавший заявку на участие в конкурсе, признан участником конкурса, организатор торгов в течение трех рабочих дней со дня подписания протокола рассмотрения заявок на участие в конкурсе обязан передать такому участнику конкурса проект Договора, который составляется путем включения условий исполнения договора, предложенных таким участником в заявке на участие в конкурсе, в проект Договора, прилагаемого к конкурсной документации. Пунктом 137 Методических рекомендаций установлено, что в случае если аукцион признан несостоявшимся и только один участник торгов, подавший заявку на участие в аукционе, признан участником аукциона, организатор торгов в течение трех рабочих дней со дня подписания протокола рассмотрения заявок на участие в аукционе передает такому участнику аукциона проект Договора, прилагаемого к документации об аукционе. В тоже время Правила, действие которых распространяется на случаи передачи прав на объекты коммунальной инфраструктуры, находящихся в государственной или муниципальной собственности, заключение соответствующих договоров с единственным участником торгов не предусматривают. Таким образом, органы местного самоуправления, действующие разумно и добросовестно, попали в затруднительное положение, пытаясь решить вопросы коммунального комплекса в соответствии с действующим законодательством. При этом не следует забывать, что по другую сторону данных правоотношений находятся конкретные потребители коммунальных услуг – население, дошкольные и школьные учреждения, учреждения здравоохранения и т.п. В связи с этим, учитывая социальную направленность данного вопроса, практические трудности, возникающие в муниципальных образованиях сельских поселений, законодательно можно было бы рассмотреть возможность передачи муниципальных объектов коммунальной инфраструктуры муниципальными образованиями сельских поселений в рамках преференций или без проведения публичных процедур, учитывая, что организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, относится в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселений. Либо, как еще один вариант решения данной проблемы – внесение соответствующих изменений в Правила, предусматривающих конкретные критерии, позволяющие в исключительных случаях возможность органов местного самоуправления заключить соответствующий договор с единственным участником конкурса или аукциона. Вносимый на рассмотрение Правительством Российской Федерации проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" предусматривает новую редакцию пункта 8 части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, ограничивая протяженность передаваемых без проведения публичных процедур части сетей 5% от протяженности соответствующей сети инженерно-технического обеспечения, имеющейся у лица на праве владения и/или пользования. При этом согласно пункту 6 разъяснений ФАС России от 12.03.2010г. по применению статьи 17.1 Закона о защите конкуренции действия органов власти по неоднократной последовательной передаче прав на участки сетей одному хозяйствующему субъекту без проведения публичных процедур рассматриваются антимонопольным органом как взаимосвязанные сделки, имеющие целью передачу без проведения торгов не отдельных участков сетей, а всей сети инженерно-технического обеспечения. Таким образом, проект изменений редакции пункта 8 части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции не снимает у органов местного самоуправления наболевшего вопроса местного значения, связанного с организацией в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, а наоборот, ставит их в еще более сложное положение. С другой стороны, в правоприменительной практике Тульского УФАС России главы 5 Закона о защите конкуренции, бывают ситуации, когда выполнение государственной функции по рассмотрению заявлений является не только вынесением антимонопольным органом мотивированного решения, но и направлено, к примеру, на сохранение культурных ценностей и национальных традиций. Так, Тульским УФАС России было рассмотрено заявление Департамента имущественных и земельных отношений Тульской области о предоставлении преференции ООО "Тульская Чайная" в виде передачи без проведения торгов в аренду недвижимого имущества Тульской области в Центральном парке культуры и отдыха для организации семейно ориентированных программ отдыха в русских национальных культурных традициях и обычаях чаепития, собственноручного изготовления посетителями тульских пряников по местной рецептуре и сувениров народного промысла и ремесла, характерного для Тульской области. При этом мероприятия, организуемые ООО "Тульская Чайная" с личным участием посетителей, для подрастающего поколения являются наглядной иллюстрацией культурных традиций родного края, в отличие от "засушенных" фактов с методической скучностью преподаваемых школьникам на уроках по краеведению. По данному заявлению Тульским УФАС России было принято мотивированное решение о даче согласия на предоставление преференции с введением ограничений в части цели использования передаваемого государственного имущества. В рамках своих полномочий Тульское УФАС России осуществляет взаимодействие с должностными лицами органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по вопросам порядка предоставления преференций. Такое взаимодействие, по моему мнению, является эффективным, находит, в подавляющем большинстве, понимание и положительный отклик у таких должностных лиц и воспринимается ими как методическая помощь, оказываемая государственными органами в соответствии с современными требованиями законодательства. Эффективность взаимодействия Тульского УФАС России с должностными лицами органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по вопросам порядка предоставления преференций подтверждается и статистикой рассмотрения нашим Управлением заявлений о даче согласия на предоставление преференций. Так, за 2008 год Тульским УФАС России рассмотрено и принято решений по 36 ходатайствам, тогда как за 2009 год рассмотрено и принято решений по 124 ходатайствам и заявлениям о даче согласия на оказание государственной или муниципальной преференции. Определенные сложности Тульского УФАС России возникают во взаимоотношениях с органами исполнительной власти Тульской области, когда такие органы устанавливают необоснованные административные барьеры по доступу к государственным ресурсам Тульской области, а мероприятия указанных органов по развитию конкуренции носят, зачастую, формализованный и декларативный характер. Так, проект региональной программы "Развитие конкуренции в Тульской области на 2010-2012 годы", направленный, в том числе, на сокращение административных барьеров, обеспечение защиты конкуренции от антиконкурентных действий органов власти, разработанный в соответствии с требованиями Программы развития конкуренции Российской Федерации на 2009-2012 годы, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 19.05.2009г. № 691-р, получил заключение в Департаменте развития конкуренции Министерства экономического развития Российской Федерации. Согласно данному заключению анализ содержания проекта программы свидетельствует о том, что установленные цель и задачи не полностью согласуются с положениями государственной конкурентной политики, большая часть предлагаемых в перечне программных мер мероприятий носят формальный, декларативный характер и не отвечают требованиям, предъявляемым к программным мероприятиям. Однако конструктивное взаимодействие руководителя нашего Управления Юрия Елагина с губернатором Тульской области Вячеславом Дудкой приводит к пониманию органами исполнительной власти Тульской области практического значения конкурентного законодательства, реализация мер которого приводит не только к росту экономических показателей региона и формальному увеличению субъектов предпринимательской деятельности, но и, прежде всего, побуждает хозяйствующие субъекты расширять сферы и географические границы своей деятельности. Снижение административных барьеров, в том числе путем обеспечения хозяйствующим субъектам равных условий конкурентного доступа к государственным ресурсам Тульской области сделает наш регион привлекательным для субъектов предпринимательской деятельности. Деятельность ФАС России под руководством Артемьева Игоря Юрьевича в 2009г. получила высокую оценку независимого международного издания "Global Competition Review" ("Всемирный обзор по конкуренции" – наиболее авторитетных международных экспертов в сфере конкурентного права), что поставило нашу службу в один ряд с конкурентными ведомствами Австрии, Бразилии, Норвегии, Швейцарии и др. Выводы международных экспертов позволяют наметить пути по совершенствованию конкурентного законодательства и правоприменительной практики. Как гласит старинная французская поговорка "короля делает свита", так и высокую оценку своей деятельности ФАС России не смогла бы получить без ежедневного, порой неблагодарного, труда сотрудников территориальных антимонопольных органов, что также отмечается международными экспертами. Свой, далеко не последний, вклад вносят и мои коллеги "антимонопольщики" Тульского УФАС России под руководством Елагина Юрия Владимировича. В заключение хотелось бы отметить, что какие бы меры не принимались, как на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации, так и на уровне конкретных муниципальных образований, результаты реализации этих мер в конечном итоге направлены на конкретных потребителей. Государственная политика по развитию конкуренции в Российской Федерации, комплекс мер, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции, позволяют совершенствовать механизмы решения многих социальных и экономических вопросов в жизни страны.

Ведущий специалист-эксперт отдела контроля органов власти Тульского УФАС России А.А. Ростиславова.