• twitter
  • facebook
  • vkontakte
  • youtube
  • instagram

ЭХ, ПРОКАЧУ!

Сфера деятельности: Контроль органов власти

ЭХ, ПРОКАЧУ!
(административные барьеры и перевозки)

Ростиславова А.А-Бензин ваш – идеи наши.
-Бензину мало.
-На пятьдесят километров хватит?
-Хватит на восемьдесят.
-В таком случае все в порядке…в идеях и мыслях у меня недостатка нет.

"Пешеходов надо любить. Пешеходы составляют бóльшую часть человечества. Мало того – лучшую его часть" , потому что именно пешеходы пользуются общественным транспортом.                                  Некоторым аспектам организации транспортного обслуживания населения администрацией города Тулы посвящена данная работа.
 

Сфера транспорта в Тульской области является одной из главных отраслей экономики, обеспечивающей жизнедеятельность населения и развитие региона.

 

В рамках реализации региональной программы "Развитие конкуренции в Тульской области на 2010-2012 годы" основными мероприятиями по сокращению административных барьеров являются создание равных рыночных условий для перевозчиков, развитие справедливой конкуренции, отбор перевозчиков на право осуществления регулярных перевозок пассажиров и багажа (далее – перевозки) по маршрутам Тульской области в рамках проведения публичных процедур. Ожидаемые конечные результаты реализации программы – улучшение состояния конкурентной среды, уменьшение количества антиконкурентных действий органов власти всех уровней, снижение административных барьеров для вхождения хозяйствующих субъектов (далее – хозсубъекты) на товарный рынок транспортного обслуживания населения.
Однако в сфере транспортного обслуживания населения органы местного самоуправления города Тулы что называется "не дремлют".
Так, в отношении администрации города Тулы (далее – Администрация) по заявлению перевозчиков рассмотрено дело о нарушении антимонопольного законодательства, связанного с утвержденным постановлением Администрации Порядком предоставления из бюджета муниципального образования г. Тула субсидий в 2011г. муниципальным унитарным предприятиям и иным перевозчикам на возмещение части затрат, возникших в результате перевозки пассажиров и багажа по городским муниципальным маршрутам (далее – Порядок предоставления субсидий).
При рассмотрении дела было установлено, что Администрация внедрила практику разделения городской автобусной муниципальной маршрутной сети на маршруты городского пассажирского транспорта общего пользования (далее – маршрут) для осуществления перевозок МУП "Тулгорэлектротранс" и на маршруты для перевозки пассажирскими транспортными организациями, осуществляющими свою деятельность на основании муниципальных контрактов.
При этом в качестве получателей субсидии определены лишь юридические лица:
-муниципальные унитарные предприятия (далее – МУП), которым в хозяйственное ведение передан муниципальный транспорт;
-иные перевозчики, осуществляющие перевозки по муниципальному заказу, по маршрутам, не обеспеченным муниципальным транспортом.
Однако в Туле помимо МУП "Тулгорэлектротранс" и организаций (юридических лиц) перевозки осуществляют и перевозчики–индивидуальные предприниматели. Кроме того, единственным МУПом, осуществляющим перевозки в Туле, является МУП "Тулгорэлектротранс".
Для получения в 2011г. МУП "Тулгорэлектротранс" субсидий на возмещение части затрат, возникших в результате перевозок по городским маршрутам (далее – субсидии) заключено Соглашение, определяющее размер субсидии на финансовый год, а также закреплен объем транспортной работы. Размер субсидии, подлежащей перечислению, рассчитывается исходя из фактически выполненного пробега на маршрутах.
В тоже время для получения в 2011г. субсидий иными помимо МУП "Тулгорэлектротранс" перевозчиками, формируется муниципальный заказ, размещаемый в соответствии с требованиями Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". По результатам проведенного аукциона с победителем заключается муниципальный контракт, содержащий сведения об объеме выполняемой транспортной работы, размере субсидии и условиях ее выделения. Однако Порядок предоставления субсидий не содержит ни типового муниципального контракта, ни типовые (примерные) требования и критерии условий выделения субсидий иным, помимо МУП "Тулгорэлетротранс", перевозчикам.
Понятие "маршрут регулярных перевозок" федеральный законодатель определяет как предназначенный для осуществления перевозок путь следования транспортных средств (далее – ТС) от начального остановочного пункта через промежуточные остановочные пункты до конечного остановочного пункта, определенных в установленном порядке.
При этом Уставом автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта перевозки подразделяются на перевозки:
-с посадкой и высадкой пассажиров только в установленных остановочных пунктах по маршруту регулярных перевозок;
-с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте по маршруту регулярных перевозок.
Правила транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования город Тула (далее – Правила транспортного обслуживания), утвержденные решением Тульской городской Думы, определяют муниципальную маршрутную сеть как совокупность маршрутов автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта общего пользования. При этом доступ перевозчиков на маршруты осуществляется по результатам торгов.
Закрепление маршрутов регулярных перевозок, в частности, автомобильным транспортом за МУПами ни федеральным законодательством, ни Правилами транспортного обслуживания не предусмотрено.
Таким образом, действия Администрации по:
-допуску к субсидиям только юридических лиц;
-предоставлению субсидий МУПам без проведения публичных процедур, а иным перевозчикам – на основании размещения муниципального заказа;
-делению маршрутов на маршруты, перевозки по которым осуществляет МУП "Тулгорэлектротранс", и маршруты, перевозки по которым осуществляют иные перевозчики на основании муниципальных контрактов,
устанавливают неравные условия осуществления хозсубъектами деятельности по перевозке и дискриминационные условия доступа к муниципальному ресурсу (возможности получения субсидий) перевозчикам в зависимости от их организационно-правовой формы.
Администрация определила следующие категории перевозчиков:
1)МУПы (т.е. МУП "Тулгорэлетротранс");
2)перевозчики, осуществляющие перевозки автобусами большой вместимости (более 100 человек) по муниципальному заказу;
3)коммерческие перевозчики, осуществляющие перевозки автобусами малой и особо малой вместимости по муниципальному заказу.
Данные категории перевозчиков являются коммерческими организациями, что предполагает создание для них одинаковых правил "игры" на товарном рынке транспортного обслуживания населения.
В 2009-2010гг. ежеквартально проводились аукционы на размещение муниципального заказа на выполнение транспортной работы в Туле автобусами большой вместимости, победителями которых признавались МУП "Тулгорэлектротранс", ООО "Тулаавтотранс", ООО "Тулапассажиртранс", ООО "ТГТК".
Перевозчики, осуществляющие перевозки ТС вместимостью менее 100 человек победителями, равно как и участниками/претендентами таких аукционов не являлись, что позволяет сделать вывод о возможности доступа к муниципальному ресурсу (субсидиям) лишь перевозчикам, имеющим автобусы большой вместимости.
Тем не менее, даже такой подход к распределению субсидий, по-видимому, показался Администрации недостаточно "справедливым", и с 2011г. доступ к этому муниципальному ресурсу для муниципального перевозчика (МУП "Тулгорэлектротранс") осуществляется без проведения публичных процедур.
Как установлено Тульским УФАС России, организация перевозок в Туле должна включать в себя систематическое изучение пассажиропотоков, а распределение маршрутов – осуществляться путем проведения торгов на выполнение перевозок.
Однако в Туле открытый аукцион по отбору перевозчиков для перевозок автобусами малой и особо малой вместимости проводился в июне 2006г., а последнее сплошное обследование пассажиропотока – в 2007г.
Уполномоченные Администрацией лица указывают на снижение с 2006г. объемов планируемой работы (перевозок), что привело к отсутствию необходимости в повторном или ежегодном проведении торгов на право осуществления перевозок автобусами малой и особо малой вместимости.
Данные доводы опровергаются фактическими данными: отсутствием обследований пассажиропотока в 2008-2010гг., заключением в 2008г. договоров на выполнение транспортной работы по перевозке автобусами малой и особо малой вместимости с новыми перевозчиками.
При этом необходимо отметить, что перевозчики, выполняющие перевозку так называемыми автобусами малой и особо малой вместимости, осуществляют свою деятельность без субсидирования части затрат, возникающих в результате таких перевозок.
Одним из муниципальных актов, регулирующих перевозки автобусами малой и особо малой вместимости, является Положение по организации перевозок на таксомоторных маршрутах г. Тулы в режиме маршрутное такси (т.е. автобусами особо малой вместимости типа ГАЗель и малой вместимости типа ПАЗ), при условии размещения заказа на перевозки.
И все бы ничего, однако, данное Положение содержит норму, не допускающую к таким перевозкам ТС со сроком эксплуатации без капитального ремонта более 8 лет, а с капитальным ремонтом – более 12 лет.
Это ограничение противоречит действующему законодательству, регламентирующему правила допуска ТС для передвижения по дорогам Российской Федерации, а именно:
-техническое состояние и оборудование участвующих в дорожном движении ТС в части, относящейся к безопасности дорожного движения и охране окружающей среды, должно отвечать требованиям соответствующих стандартов, правил и руководств по их технической эксплуатации;
-организации и водители-предприниматели обязаны использовать для перевозок ТС, зарегистрированные в органах ГИБДД, прошедшие в установленном порядке государственный технический осмотр и имеющие лицензионную карточку установленного образца, соблюдать правила технической эксплуатации ТС, инструкции предприятий-изготовителей по эксплуатации ТС, обеспечить соответствие технического состояния и оборудования ТС установленным требованиям безопасности, обеспечить проведение работ по техническому обслуживанию и ремонту ТС, в порядке и сроки, определяемые действующими нормативными документами.
Анализ муниципальных актов Администрации свидетельствует о возможности доступа к муниципальному ресурсу (субсидиям) только перевозчикам–юридическим лицам, обладающим автобусами большой вместимости. Данный аспект в совокупности с:
-отсутствием мероприятий по проведению обследования пассажиропотока;
-внедрением Администрацией практики разделения маршрутов для осуществления перевозок исключительно МУП "Тулгорэлектротранс" и на маршруты для перевозок организациями, осуществляющими деятельность на основании муниципальных контрактов;
-отсутствием торгов на право выполнения перевозок;
-действием нормы, устанавливающей запрет на перевозки в режиме маршрутное такси ТС со сроком эксплуатации без капитального ремонта более 8 лет, а с капитальным ремонтом – более 12 лет,
указывает на наличие административного барьера для входа на товарный рынок перевозок по городским автобусным муниципальным маршрутам перевозчикам–индивидуальным предпринимателям и перевозчикам, не обладающим ТС большой и особо большой вместимости и/или обладающими ТС со сроком эксплуатации без капитального ремонта более 8 лет (с капитальным ремонтом – более 12 лет), а также на создание дискриминационных условий допуска к муниципальному ресурсу (субсидиям) перевозчикам в зависимости от организационно-правовой формы хозсубъекта и наличия у него подвижного состава, критерии классификации которого не соответствуют действующему законодательству.
Такая ситуация обеспечивает МУП "Тулгорэлектротранс" преимущественное право доступа к муниципальным ресурсам: субсидиям и маршрутам.
Учитывая, что тарифы на перевозки являются регулируемыми и устанавливаются областной администрацией, обновление и предоставление автобусов МУП "Тулгорэлектротранс" осуществляется путем передачи ему на праве хозяйственного ведения автобусов, приобретаемых за счет средств городского бюджета, предоставление данному МУПу доступа к субсидиям без проведения публичных процедур ведет к отсутствию необходимости эффективной организации перевозок для снижения затрат, возникающих в результате перевозок, и, как следствие, может привести к:
-увеличению действующих тарифов на перевозки;
-увеличению размера субсидирования МУП "Тулгорэлектротранс";
-неэффективному расходованию бюджетных средств.

Следует отметить, что областной властью принимаются меры по обеспечению доступности и качества транспортных услуг населению, применению механизмов компенсации перевозчикам недополученных доходов, возникающих в результате регулирования тарифов на перевозки, проводятся конкурсы на право осуществления перевозок, что делает данный товарный рынок открытым для вхождения новых хозсубъектов, включая индивидуальных предпринимателей.
В области реализуется долгосрочная целевая программа "Развитие пригородного и городского пассажирского транспорта Тульской области на 2009-2012 годы", направленная на разработку оптимальной маршрутной сети и создание благоприятных условий для привлечения новых перевозчиков, что соответствует духу конкуренции и демонстрирует открытость региональной власти к равноправному диалогу с перевозчиками, несмотря на наличие отдельных проблем в данной сфере.
Совсем по-иному выглядит данная ситуация в Туле.
Комплексный анализ муниципальных актов свидетельствует об их "заточенности" под конкретного перевозчика – МУП "Тулгорэлектротранс", а также крупных перевозчиков, обладающих ТС большой и особо большой вместимости.
Следует отметить, что субсидии должны направляться их получателями на обновление транспортных средств. Таким образом, перевозчики, не обладающие ТС большой и особо вместимости, не имеют возможности претендовать на получение субсидий и, как следствие, у них уменьшаются шансы на приведение своего транспортного парка в соответствие с требованиями, устанавливаемыми городской администрацией по своему усмотрению.
Перевозчик попадает в замкнутый круг: несоответствие автопарка "желаниям" Администрации ведет к отказу в доступе к субсидиям, что в свою очередь – к отсутствию возможности обновления транспортных средств и, как следствие – потери конкурентоспособности на рынке городских автобусных перевозок.
И наоборот: перевозчик, соответствующий "заточенным" требованиям Администрации, получает доступ к субсидиям, что позволяет обновлять транспортный парк и, как следствие, повышает свою конкурентоспособность на рынке городских автобусных перевозок.
Но самое главное в этой ситуации – МУП "Тулгорэлетротранс" находится вне конкуренции. Благодаря усилиям Администрации муниципальный перевозчик имеет и гарантированный доступ к субсидиям, рассчитываемым лишь исходя из пробега, и автобусы, приобретаемые за счет средств городского бюджета.
Это не только ведет к повышению коррупционных рисков, согласованным действиям и соглашениям, но и негативно сказывается на состоянии конкуренции в сфере оказания транспортных услуг населению и возможному вытеснению конкурентов с данного товарного рынка.
Административные барьеры, установленные Администрацией, снижают стимулы входа на рынки новых участников, повышают непроизводственные издержки, создают условия для коррупции, подталкивают перевозчиков к осуществлению "теневой" деятельности и ведет к росту социальной напряженности.
На мой взгляд, в целях развития конкуренции в этой сфере необходимо убрать избыточное регулирование путем устранения "искусно" созданных административных барьеров, создать равные для всех участников и претендентов условия участия в публичных процедурах, совершенствовать транспортную инфраструктуру, отвести МУП "Тулгорэлетротранс" роль рядового участника конкурентных правоотношений, наравне с иными хозсубъектами участвующим в доступе к административно-муниципальным ресурсам, что в конечном итоге повлечет за собой увеличение числа перевозчиков и эффективное использование бюджетных средств.
Кроме того, необходимо обеспечение защиты конкуренции от антиконкурентных действий органов власти и отдельных хозсубъектов.
В данной связи считаю необходимым отметить два наиболее важных, на мой взгляд, момента.
Во-первых, с точки зрения конкуренции МУП – это коммерческая организация, отличительной особенностью которой является субъектный состав учредителей и ограниченность правоспособности.
Федеральный законодатель предусмотрел возможность создания МУПов, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Цели, условия и порядок действия МУПов определяют органы местного самоуправления.
На практике это приводит к ситуациям, когда формально соответствующие законодательству действия местных властей по созданию и наделению полномочиями МУПов, фактически является полным бюджетным финансированием деятельности МУПов на конкурентных рынках, минуя торги, что, по сути, ставит МУПы вне конкуренции. Но и это не гарантирует, что в один прекрасный день МУП не "лопнет" как мыльный пузырь, а муниципальное имущество за бесценок не уйдет в "нужные" руки.
Все это свидетельствует о том, что для реального развития конкуренции настало время внесения изменений в законодательство, регулирующее вопросы создания и деятельности МУПов.
Во-вторых, в последнее время все чаще упоминается о необходимости внедрения конкурентной экспертизы актов органов власти для оценки их воздействия на конкуренцию. Это, на мой взгляд, поможет выявить необоснованно ограничивающие конкуренцию или создающие препятствия ее развитию нормы, предложить альтернативные варианты и позволит минимизировать ограничения конкуренции.


Ведущий специалист-эксперт отдела контроля
органов власти Тульского УФАС России                А.А. Ростиславова

Файлы для скачивания

Эх, прокачу!
Тип файла: doc
Размер файла: 0.16 МБ