Как нам справить муниципальную нужду

КАК НАМ СПРАВИТЬ МУНИЦИПАЛЬНУЮ НУЖДУ

"И никогда печать штата Нью-Джерси не скрепляла документа, который давал бы право на более солидный и верный образчик законного ограбления ближних. Все было к нашим услугам – вода, ветер, полиция, выдержка и безраздельная монополия на ценный продукт, чрезвычайно нужный потребителям. Ни один враг монополий и трестов не мог бы найти в нашем предприятии никакого изъяна. В сравнении с ним маленькая нефтяная афера Рокфеллера казалась жалкой керосиновой лавочкой"[1].

Данная работа посвящена только небольшому аспекту и проблематике реализации муниципальных нужд посредством размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), настоящему и будущему такой процедуры

Отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд (далее – размещение заказа) регулируются Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее – Закон о размещении заказов, 94-ФЗ). Статья 1 данного закона декларирует, в частности, цели размещения заказа: эффективное использование бюджетных средств, расширение возможностей хозяйствующих субъектов для участия в размещении заказов, совершенствование деятельности органов местного самоуправления в данной сфере, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов, что, несомненно, должно привести к развитию конкуренции.

Частью 2 статьи 3 Закона о размещении заказов установлено понятие муниципальных нужд – обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимые, прежде всего, для решения вопросов местного значения, круг которых для каждого вида муниципальных образований установлен Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Закон о местном самоуправлении).

Эта норма корреспондируется и с положениями части 2 статьи 18 Закона о местном самоуправлении об исполнении за счет средств местных бюджетов финансовых обязательств, возникающих в связи с решением вопросов местного значения.

Как следует из норм статей 52, 53 Закона о местном самоуправлении, статей 69, 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (далее – БК РФ), расходные обязательства муниципального образования возникают (в том числе) в результате оплаты муниципальных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд.

Все вроде бы ясно, четко и однозначно.

Но, в радужной и солнечной картине развития и эффективности появляется небольшая туманность в виде пункта 14 части 2 статьи 55 Закона о размещении заказов, согласно которому заказ размещается у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), если поставки одноименных товаров (выполнение/оказание одноименных работ/услуг) осуществляются в течение квартала на сумму, не превышающую установленного Центробанком России предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке[2].

И эта норма, на первый взгляд, вписывается в установленные Законом о размещении заказов цели реализации муниципальных нужд посредством размещения заказов.

Но … страшно далек был федеральный законодатель от народа, то бишь от пытливого ума некоторых муниципальных служащих.

Наиболее ярким примером "правоприменения" пункта 14 части 2 статьи 55 Закона о размещении заказов в практике Тульского УФАС России явились действия исполнительно-распорядительного органа одного из муниципалитетов Тульской области.

Реализация одного из вопросов местного значения поселения, связанного с содержанием мест погребения, до 2010 года в одном из славных городов Тульской области происходила посредством заключения муниципального контракта на совокупность выполнения работ по содержанию и благоустройству этих территорий (далее – территорий) по результатам проведения открытых конкурсов.

Бюджетные ассигнования на эти цели предусматривались в размере порядка 2,5 миллионов рублей, что и составило стоимость работ по муниципальному контракту.

В 2010 году от данной практики муниципалитет отказался, перейдя на систему ежеквартального заключения с определенным ограниченным кругом хозяйствующих субъектов ряда гражданско-правовых договоров, стоимость каждого из которых согласно тщательно "подбиваемым" сметам не превышала установленного Центробанком России предела – 100`000 рублей.

В рамках возбужденного по данному факту дела о нарушении антимонопольного законодательства Тульское УФАС России установило, что совокупный предмет гражданско-правовых договоров, связанных с выполнением работ по содержанию и благоустройству территорий, идентичен составу работ, ранее являвшихся предметом муниципального контракта. "Годовая стоимость" выполненных работ по заключенным без проведения публичных процедур гражданско-правовых договоров сопоставима с ценой ранее заключавшегося по результатам торгов муниципального контракта.

Совокупный анализ вышеуказанных норм Закона о местном самоуправлении, БК РФ, Закона о размещении заказов позволяет сделать вывод о том, что расходные обязательства по решению вопросов местного значения в соответствующем финансовом году, должны быть предусмотрены в муниципальном бюджете, принимаемом на очередной финансовой год, а распределение таких средств на решение вопросов местного значения должно происходить с применением публичных процедур – т.е. посредством размещения муниципального заказа, который в силу норм Закона о размещении заказов осуществляется путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона (в том числе аукциона в электронной форме).

Муниципальная власть города Тулы использует другой "эффективный" способ решения вопросов местного значения.

Рецепт прост.

Берется муниципальное унитарное предприятие (далее – МУП) – лучше уже готовое. При этом если такой МУП находится в "предсмертном" состоянии (почти банкрот) – это еще лучше.

Далее "накачиваем" "тушку" МУПа муниципальным имуществом, закрепляя его на праве хозяйственного ведения (например, автомобильными дорогами общего пользования местного значения).

Затем, вносим в устав МУПа изменения, позволяющие ему осуществлять конкурентные виды деятельности с использованием "накаченных мышц" (муниципального имущества) – т.е. извлекать прибыль.

Посолить, поперчить (в смысле нюансов технологии при применении схемы) по вкусу.

И, наконец, самое главное. Для того чтобы такой МУП мог спокойно осуществлять приносящую ему доход деятельность, не заботясь о расходах, издержках и используя при этом "накаченное" имущество, из бюджета города на содержание такого имущества МУПу выделяются многомиллионные субсидии – т.е. безвозмездные и безвозвратные денежные средства в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством/реализацией товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Да, да, можно не перечитывать предыдущий абзац. Вам не показалось. Конкретному МУПу. Конкретные деньги честных налогоплательщиков. Именно субсидии. Как объясняла в известном мультфильме Винни Пуху Сова: "бэз-воз-мэз-дно – то есть даром"! И без каких-либо публичных процедур по доступу к муниципальному ресурсу – как к муниципальному имуществу, так и к бюджетным средствам!

Воистину, как много нам открытий "чудных" преподносит практика работы с муниципальными правовыми актами и деяниями отдельных муниципальных служащих.

Конечно же, в обоих приведенных случаях виновные должностные лица были привлечены к административной ответственности по статье 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) в виде наложения административного штрафа. Причем в первом случае виновное должностное лицо, как ранее уже привлеченное к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, избежало дисквалификации лишь постольку, поскольку к моменту рассмотрения в суде протокола об административном правонарушении, составленном уполномоченным должностным лицом Тульского УФАС России, уволился с занимаемой должности.

Подобные факты свидетельствуют о том, что санкции обеих частей статьи 14.9 КоАП РФ не являются фактором, сдерживающим должностных лиц органов местного самоуправления от нарушений антимонопольного законодательства.

Сталкиваясь в работе с подобными схемами решения отдельными муниципалитетами отданных государством "на откуп" муниципальным властям вопросов местного значения, минуя публичные процедуры, невольно ловишь себя на мысли, что "разумная" деятельность таких муниципалитетов направлена на поиск лазеек в законодательстве, как нерадивый пешеход ищет дыру в заборе, реализуя свою потребность в переходе дороги, пусть и в неположенном месте.

Потребность гражданского общества в изменении ситуации, сложившейся в сфере размещения заказов, по-видимому, дошла до федерального законодателя. Этому свидетельствуют и все чаще озвучиваемые в последнее время в средствах массовой информации скандальные ситуации, возникающие в сфере государственных закупок.

Так, уже принят и с 01.01.2012 года вступает в силу Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее – Закон о закупках), устанавливающие общие принципы и основные требования к закупкам товаров, работ, услуг, осуществляемым, в том числе, МУПами в целях создания, в частности, условий для своевременного и полного удовлетворения своих потребностей в товарах, работах, услугах.

При этом заказчики должны будут утвердить положение о закупке, регулирующее правила закупки, а также размещать на официальном сайте план закупки товаров, работ, услуг на срок не менее чем один год.

Новый закон устанавливает принципы, которыми должны будут руководствоваться заказчики при закупке товаров, работ, услуг:

-информационная открытость закупки;

-равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки;

-целевое и экономически эффективное расходование денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг (с учетом при необходимости стоимости жизненного цикла закупаемой продукции) и реализация мер, направленных на сокращение издержек заказчика;

-отсутствие ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки.

Однако, как указано в части 4 статьи 1 Закона о закупках, данный закон не распространяется на отношения, связанные с размещением заказа в рамках 94-ФЗ, а в соответствии с частью 8 статьи 8 нового закона установлено, что МУПы применяют положения Закона о закупках с 01.01.2014 года, если более ранний срок не предусмотрен представительным органом муниципалитета.

Что-то подсказывает, что муниципалитеты явно не будут торопиться принимать на себя новые "правила игры" досрочно, возможно, в тайне лелея надежду о новых изменениях федерального законодательства, вероятность которых в предстоящие два года весьма высока.

Кроме того, в рамках исполнения поручения президента о разработке пакета законопроектов, направленных на комплексное совершенствование законодательства о закупках и формирование федеральной контрактной системы, Минэкономразвития России был подготовлен законопроект "О федеральной контрактной системе" (далее – проект о ФКС), призванный заменить Закон о размещении заказов. Минэкономразвития России планирует, что переход к федеральной контрактной системе начнется с 01.07.2012 года.

Основной процедурой закупок в проекте о ФКС является открытый конкурс, позволяющей выбирать победителя по нескольким критериям (например: цена, срок, качество, гарантийные обязательства, эффективность). Кроме того закупки могут осуществляться посредством проведения аукциона, что позволяет выбирать победителя, как правило, лишь по одному критерию – цене. В качестве публичных процедур предусмотрен и запрос предложений.

Поскольку направленность данной статьи ограничена лишь некоторыми аспектами ухода муниципального заказчика от публичных процедур (размещения заказа) при реализации муниципальных нужд, хотелось бы обратить внимание на статью 85 проекта о ФКС "осуществление закупок у единственного источника".

Часть 1 указанной статьи предусматривает 26 исключительных случаев закупок из единственного источника. В длинной череде исключений, как призрак отца Гамлета, появляется пункт 6, согласно которому процедура закупок из единственного источника применяется при осуществлении поставок товаров (выполнении работ/оказании услуг) на сумму, не превышающую установленного Центробанком России предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке.

Ничего не напоминает?

Правда, дальше идет оговорка-условие: совокупный объем закупок, который заказчик вправе осуществить на основании данного пункта не должен превышать 5% от объема средств, предусмотренных на все закупки заказчика в соответствии с планом закупок.

Закупки в рамках проекта о ФКС предусмотрены по результатам конкурса или аукциона. При этом если указанные процедуры были признаны несостоявшимися, то проводится запрос предложений.

По мнению Минэкономразвития России, Закон о размещении заказов позволял заказчику после признания конкурса/аукциона несостоявшимся сразу заключить контракт с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком), тогда как проект о ФКС в любом случае предусматривает проведение конкурентной процедуры.

Возможно, на уровне государственных заказчиков ситуации с размещением заказа и складывались таким образом, однако местные власти зачастую не заморачиваются такими сложностями: легким движением руки Закон о размещении заказов открывается на пункте 14 части 2 статьи 55, незамысловатыми пассами другой руки на калькуляторе высчитывается смета, чуть-чуть "не дотягивающая" до 100`000 рублей в квартал.

На практике это могло доходить до абсурда. Например, администрация муниципального образования (далее – АМО) с одним и тем же индивидуальным предпринимателем в одном квартале заключила два договора: один на сбор мусора, другой – на его вывоз. Цена каждого из них, естественно, не превышала 100`000 рублей. В другом квартале того же года договор на сбор мусора, стоимостью до 100`000 рублей, АМО заключила, а о необходимости вывоза мусора как-то позабылось. Анализ данной практики выявил, что совокупная "годовая стоимость" гражданско-правовых договоров на сбор-вывоз мусора практически вдвое превысила стоимость аналогичной деятельности в предшествующем году, но в рамках заключенного по результатам конкурса муниципального контракта. Объективных причин (увеличение объемов работ, заработной платы, издержек и т.п.) такой ценовой разницы установлено не было.

Считается, что история развивается по спирали, и нет гарантии, что схемы "заточки" закупок под конкретного исполнителя (поставщика, подрядчика), либо разбивка заказчиком работ/услуг с целью заключения гражданско-правовых договоров, минуя публичные процедуры, не сохранят свое существование, но уже на новом, "качественном" уровне. В пользу таких опасений свидетельствует редакция части 2 статьи 85 проекта о ФКС: лишь в 5 случаях (из 26 возможных, установленных частью 1 этой же статьи) заказчик обязан уведомить о закупке контрольный орган не позднее одного рабочего дня со дня заключения контракта с обоснованием его заключения. Пункт 6 части 1 статьи 85 проекта о ФКС в перечень этих 5 случаев не вошел.

Оптимисты, конечно, сошлются на часть 5 указанной статьи, которая, как строгий (но справедливый!) педагог, особо подчеркивает: "в целях эффективного расходования бюджетных средств при осуществлении закупки у единственного источника контракт должен содержать расчет цены контракта".

Легко!

В поле зрения отдела контроля органов власти Тульского УФАС России отношения, связанные с размещением заказов попадают лишь в рамках статей 15, 17 Закона о защите конкуренции. Получая определение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, представители "попавшихся" муниципалитетов искренне удивляются: как же так получилось – "у нас каждая уборщица знает, что можно с кем угодно, на что угодно, но чтобы хоть на 1 рубль стоило меньше 100`000 рублей", клятвенно обещают исправиться и больше – ни-ни. И ведь на самом деле "исправляются".

Минэкономразвития России считает, что коррупциогенные точки в отношениях, связанных с размещением заказа – это то, что скрыто от глаз общественности.

Трюки фокусников и иллюзионистов позволяют усомниться в этом. И шляпу показывают, и любой желающий из зала (чем не общественность?) может проверить, что нет подвоха. Пара пассов руками и в пустой шляпе на глазах у всех появляется заяц. Хорошо бы плюшевый, а то – живой!

Как написал несравненный Михаил Булгаков в романе "Мастер и Маргарита": "Всё-таки желательно, гражданин артист, чтобы вы незамедлительно разоблачили бы перед зрителями технику ваших фокусов, в особенности фокус с денежными бумажками". Публика в романе разоблачений явно не желала.

Согласно Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, и в пределах своих полномочий местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения. Вот и возникают подчас в иных муниципалитетах своеобразные "царства" с местными царьками либо болотца удельных князьков, строящих свою деятельность по принципу, что хочу, то и ворочу.

Конечно, одни специализируются на создании нормативно-правовой базы, ее усовершенствовании и упорядочивании, а другие – на создании и усовершенствовании схем ее обхода и, зачастую, как бы парадоксально это не звучало – при формальном соблюдении действующего законодательства.

Безусловно, пришло время перемен, но как гласит народная мудрость – старый друг лучше новых двух. И дело даже не в том, что действующий Закон о размещении заказов такой привычный. Сломать старое достаточно просто, а вот создать новую динамичную систему, которая будет эффективно работать не так просто. С учетом рассмотренной выше нормы о закупках у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), "отстоявшей" свое право на существование, предусматриваемого переходного периода, времени на "обкатку" практического применения ФКС, "инициативности" русского менталитета, можно предположить, что найдется немало желающих "половить рыбку в мутной воде" и, как показывает практика, от перемены мест (переименования) слагаемых сумма не меняется не только в математике.

Более логичным представляется не декларировать принципы ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд и эффективность расходования бюджетных средств, строя новую систему закупок, а реально обеспечивать создание равных условий для конкуренции между хозяйствующими субъектами в сфере реализации государственных/муниципальных нужд в товарах, работах, услугах, используя и усовершенствуя имеющиеся механизмы, предусмотренные Законом о размещении заказов.

Кроме того, открытым остается вопрос: стоит ли брать в светлое будущее реализации муниципальных нужд таких "монстров" как МУПы, посредством которых отдельные муниципалитеты решают вопросы местного значения, считая МУПы единственными исполнителями (поставщиками, подрядчиками) муниципальных нужд и лишая, тем самым, заинтересованных в осуществлении такой деятельности хозяйствующих субъектов иных организационно-правовых форм, даже призрачной надежды на конкуренцию? Очень не хотелось бы, чтобы после принятия законопроекта "О федеральной контрактной системе" не получилось бы как в недобром китайском пожелании: чтоб вам жить в эпоху перемен…

Ведущий специалист-эксперт отдела контроля

органов власти Тульского УФАС России                                    А.А. Ростиславова