Обострение конкуренции вокруг имущества при приватизации

Обострение конкуренции вокруг имущества при приватизации

"В провинции о казне существуют между чиновниками весьма странные понятия. Она представляется чем-то отвлеченным, символическим, невесомым: так, пар какой-то, нечто вроде Фемиды в воображении секретаря уездного суда. Известное дело, что такую особу как ни обижай – все-таки ничем обидеть не можно; она все-таки сидит себе, не морщится и не жалуется никому"

 М.Е. Салтыков-Щедрин "Губернские очерки (Порфирий Петрович)".

Денежные средства, поступающие от приватизации муниципального имущества, по своей правовой природе являются неналоговыми платежами, перечисляемыми в бюджет соответствующего муниципалитета, и составляют один из источников дохода муниципального бюджета. Как некоторые муниципалитеты Тульской области  пополняют свой бюджет?

Федеральное законодательство среди разнообразия форм собственности признает муниципальную форму собственности, что, соответственно, влечет за собой право муниципальных образований иметь в собственности имущество.

В тоже время собственник вправе по своему усмотрению совершать любые не противоречащие законодательству сделки в отношении принадлежащего ему имущества, в том числе, вправе отчуждать свое имущество в собственность каким-либо лицам.

Передача иным – как физическим, так и юридическим – лицам в собственность муниципального имущества может быть осуществлена в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества.

Посмотрим, как это происходит на практике.

Преимущественное право.

Арендовал предприниматель у одного из муниципалитетов имущество – магазин. Претензий, споров и разногласий между сторонами по исполнению условий договоров аренды не было, что привело к возникновению длительных (более 5,5 лет) непрерывных арендных отношений, пока администрация муниципалитета не опубликовала информационное сообщение о продаже магазина путем аукциона с открытой формой подачи предложения о цене (далее – аукцион).

Узнав о проведении аукциона, предприниматель обратился в администрацию муниципалитета с заявлением об отмене аукциона и о продаже ему арендуемого имущества на основании Федерального закона "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее – Закон об особенностях приватизации), указав о наличии у него преимущественного права на приобретение такого имущества по цене, равной рыночной стоимости и определенной согласно Федеральному закону "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (далее – Закон об оценке).

Отсутствие ответа явилось основанием рассмотрения данного вопроса в Тульском УФАС России в рамках дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Преимущественное право арендаторов должно предусматриваться уполномоченным на осуществление функций по приватизации имущества органом власти в решениях об условиях приватизации имущества с соблюдением условий реализации такого права (статья 4 Закона об особенностях приватизации).

Кроме того, согласно части 2 статьи 9 Закона об особенностях приватизации обладатель преимущественного права по своей инициативе вправе направить в уполномоченный орган заявление о соответствии условиям отнесения к категории субъектов малого и среднего предпринимательства и о реализации преимущественного права.

Материалами дела о нарушении АМЗ было установлено, что предприниматель соответствует условиям, установленным статьей 3 Закона об особенностях приватизации, следовательно, уполномоченный орган при принятии решения об условиях приватизации магазина посредством аукциона нарушил преимущественное право предпринимателя на приобретение магазина по цене, равной его рыночной стоимости.

Меры антимонопольного реагирования, принятые Тульским УФАС России, позволили восстановить нарушенное право хозяйствующего субъекта.

Однако в практике Тульского УФАС России встречались и полностью противоположные ситуации.

Отсутствие преимущественного права на приватизацию

В Тульское УФАС России обратилось юридическое лицо (заявитель) с заявлением о нарушении муниципалитетом (далее – Администрация) АМЗ при проведении открытого по составу участников и закрытого по форме подачи предложений о цене аукциона по продаже имущества – торгового рынка с земельным участком (далее – аукцион).

На участие в аукционе были поданы две заявки: заявителем и обществом с ограниченной ответственностью (далее – ООО).

До окончания срока подачи заявок на участие в аукционе ООО подало в Администрацию заявление о намерении реализовать преимущественное право приобретения имущества, по результатам рассмотрения которого имущество было снято с аукциона, а Администрация издала постановление о приватизации имущества посредством продажи по цене, равной его рыночной стоимости, – т.е. признала наличие у ООО преимущественного права на приватизацию имущества.

В рамках рассмотрения дела о нарушении АМЗ Администрация ссылалась на пункт 7 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 05.11.2009 № 134 "О некоторых вопросах применения Федерального закона "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"" (далее – письмо ВАС РФ), из которого следует, что в срок временного владения/пользования имуществом, указанным в статье 3 Закона об особенностях приватизации, включается срок владения/пользования имуществом лицом, являющимся предшествующим правообладателем по отношению к субъекту малого или среднего предпринимательства, заявившему о реализации права на приобретение. Прежние арендаторы при этом должны были на момент временного владения/пользования ими имуществом, соответствовать критериям малого или среднего предпринимательства.

Материалами дела о нарушении АМЗ было установлено, что ООО арендовало имущество с 01.07.2007г. До указанной даты имущество с 01.07.2004г. находилось в аренде у предпринимателя по договору аренды, расторгнутом сторонами. При этом в соглашении о расторжении договора аренды не было указано о передаче (переуступке) прав и обязанностей предпринимателя по договору аренды имущества какому-либо лицу, в том числе данному ООО.

Пунктом 6 письма ВАС РФ указано, что для возникновения преимущественного права имущество должно находиться непрерывно во временном владении/пользовании субъектов малого или среднего предпринимательства в течение двух и более лет до дня вступления в силу (т.е. до 05.08.2008г.) Закона об особенностях приватизации в соответствии с договором или договорами аренды такого имущества.

Согласно пункту 7 письма ВАС РФ при определении вышеуказанного срока в такой срок включается также срок владения/пользования имуществом лицом, являвшимся предшествующим правообладателем по отношению к субъекту малого или среднего предпринимательства, заявившему о реализации преимущественного права. При этом переход права аренды к новому арендатору может основываться как на универсальном (например, наследование, реорганизация юридического лица), так и на сингулярном (например, перенаем) правопреемстве.

Каких-либо данных, свидетельствующих о наличии между предпринимателем и ООО универсального либо сингулярного правопреемства, материалами дела о нарушении АМЗ установлено не было. Действия Администрации при предоставлении ООО преимущественного права приобретения имущества по цене, равной рыночной стоимости имущества, что привело к устранению заявителя к доступу к приватизации муниципального ресурса (торгового рынка), были квалифицированы Комиссией Тульского УФАС России как неправомерные.

Администрация признала законность доводов Тульского УФАС России и до вынесения решения по делу о нарушении АМЗ устранила допущенные нарушения.

Помимо путаницы с наличием/отсутствием у лица преимущественного права на приватизацию имущества, некоторые муниципалитеты идут еще дальше.

Законность преференции

Жила-была себе администрация одного из муниципалитетов, в ус, как говорится, не дула, и решила приватизировать имущество (кинотеатр) посредством аукциона с начальной ценой порядка 15 миллионов рублей.

Аукцион по продаже имущества признали несостоявшимся, вследствие чего кинотеатр был выставлен на торги посредством публичного предложения, предусматривавшего период и величину снижения начальной цены, цену отсечения в размере 50% начальной цены, и опубликовано информационное сообщение, согласно которому покупатель должен произвести оплату в течение 10 дней после регистрации заявки посредством перечисления всей суммы единовременным платежом.

Юридическое лицо  подало заявку и в тот же день Администрация в лице комитета имущественных и земельных отношений заключила с покупателем договор купли-продажи недвижимого имущества, согласно пункту 2.2 которого покупатель должен был выплатить цену предмета договора единовременно в течение 10 рабочих дней с даты подписания договора. Тем самым Комитет уже при заключении договора купли-продажи недвижимого имущества нарушил существенные условия об условиях и сроке платежа, указанных в информационном сообщении, предоставив покупателю возможность произвести оплату кинотеатра не в течение 10 дней после регистрации заявки, а в течение 14 дней, что фактически явилось предоставлением отсрочки платежа.

В день, когда имущество должно было быть полностью оплачено, Администрация издала постановление, предоставив покупателю рассрочку платежа, а Комитет заключил с покупателем дополнительное соглашение, в котором стороны договорились о новых условиях оплаты предмета договора – в рассрочку согласно графику. При этом на рассроченные суммы проценты не начислялись, что противоречило требованиям пункта 10 статьи 23 Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее – Закон о приватизации)[1] о наложении пени в размере 5% суммы платежа за каждый день просрочки покупателем оплаты имущества. Дополнительное соглашение к договору купли-продажи кинотеатра о предоставлении покупателю рассрочки платежа по своей правовой природе явилось заключением нового договора купли-продажи имущества.

Публичное предложение о продаже имущества – это публичная оферта, а зарегистрированная заявка является принятием (акцептом) предложения о заключении договора купли-продажи по цене предложения в день регистрации заявки.

Как следует из пункта 2 статьи 437 Гражданского кодекса Российской Федерации публичная оферта – это предложение, содержащее все существенные условия договора о воле лица заключить договор на указанных в предложении условиях с любым, кто отзовется, а акцепт отозвавшегося лица по правилам пункта 1 статьи 438 ГК РФ должен быть полным и безоговорочным. При этом сведения об условиях и сроке платежа за имущество (объект приватизации) являются существенными условиями договора купли-продажи такого имущества (пункт 1 статьи 555 ГК РФ).

Договор о продаже товара в кредит с условием о рассрочке платежа считается заключенным, если в нем наряду с другими существенными условиями договора купли-продажи указаны цена товара, порядок, сроки и размеры платежей (пункт 1 статьи 489 ГК РФ), что свидетельствует о том, что условие о рассрочке платежа является существенным условием договора купли-продажи, и должно было содержаться в опубликованном информационном сообщении.

Обязательства согласно статье 309 ГК РФ должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства и требованиями закона, иных правовых актов. Т.е. согласно пункту 6 статьи 23 Закона о приватизации (в редакции, действовавшей на момент подписания дополнительного соглашения) продажа имущества посредством публичного предложения, в которой принял участие только один участник и который к моменту подписания дополнительного соглашения не исполнил должным образом обязательства по договору купли-продажи имущества, должна была быть признана несостоявшейся.

Предоставление покупателю рассрочки по внесению обязательного единовременного платежа за приобретенное посредством публичного предложение имущество, в том числе, путем установления новых сроков и условий внесения обязательных платежей, неприменение к нему гражданско-правовой ответственности (пени за просрочку исполнения), относится к имущественным льготам.

Тульское УФАС России пришло к выводу, что Администрация и Комитет предоставили покупателю незаконную муниципальную преференцию, поставив его тем самым в преимущественное положение по отношению к другим лицам, которые могли бы принять участие в приватизации имущества посредством публичного предложения с условием рассрочки платежа, если бы фактические действия Администрации и Комитета после получения акцепта от конкретного покупателя были бы указаны в опубликованном информационном сообщении.

Позиция Тульского УФАС России о признании Администрации и Комитета нарушившими антимонопольное законодательство была поддержана Арбитражным судом Тульской области.

Да здравствует конкуренция!

Когда Управление рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства в сфере приватизации, главный и основной довод ответчиков сводится к одному: совершаемые в рамках Закона о приватизации сделки антимонопольному контролю не подлежат.

Иными словами, там, где речь идет о приватизации муниципального имущества, нет места конкуренции и, соответственно, компетенция антимонопольщиков на приватизацию не распространяется.

Закон о защите конкуренции распространяется на отношения, в которых участвуют, в том числе, юридические лица, органы местного самоуправления, индивидуальные предприниматели (часть 1 статьи 3).

При этом Закон « О защите конкуренции» направлен на предупреждение и пресечение недопущения, ограничения, устранения конкуренции, в том числе, органами местного самоуправления, а также запрещает, в частности, предоставление этими органами незаконных преференций.

Отношения в сфере приватизации муниципального имущества – это отношения по доступу к муниципальному ресурсу, который регулируют органы местного самоуправления самостоятельно, прежде всего, принимая решения об условиях приватизации такого имущества и определяя конкретный порядок (процедуру) проведения приватизации. Самостоятельность органов местного самоуправления, гарантированная Конституцией Российской Федерации, понимается отдельными муниципалитетами, зачастую по принципу "своя рука владыка" и потому в современной российской действительности антимонопольные органы, как око государства, проявляют бдительность во всех сферах деятельности властных структур.

Главный специалист-эксперт

отдела контроля органов власти

Тульского УФАС России                                                     А.А. Ростиславова