Органы власти как учредители, создатели и покровители предприятий и учреждений: реалии и перспективы

Органы власти как учредители, создатели и покровители предприятий и учреждений: реалии и перспективы

Обобщение практики Тульского УФАС России по обеспечению конкуренции в деятельности органов власти за прошедший 2011 год показало, что большинство нарушений ими было совершено «в угоду» своих муниципальных унитарных предприятий.

При этом, успешное противостояние с данными нарушениями становится причиной попыток «обхода» антимонопольного законодательства путем создания на базе унитарного предприятия бюджетного учреждения, не осуществляющего деятельность, приносящую доход.

Частью 4 статьи 51 Закона о местном самоуправлении установлено право муниципальных образований создавать предприятия, необходимые им для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Статьей 8 Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" определена возможность закрепления за муниципальными унитарными предприятиями (далее – МУПы)  имущества на праве хозяйственного ведения.

Именно в этих нормах и нашли органы власти Тульской области «разрешение» на придание «своим» МУПам «особого правого статуса» и устранение с рынка иных хозяйствующих субъектов, создание им дискриминационных и (или) препятствующих их деятельности условий.

Первым элементом такого «особого правового статуса» является уверенность органов власти, что МУПы создаются и работают для удовлетворения муниципальной  нужды, поэтому необязательно размещать муниципальный заказ.

При этом, сделать это можно двумя способами:

Способ первый (которым воспользовались муниципальные власти города Тулы ) – передать МУПам в хозяйственное ведение муниципальное имущество, содержание которого является муниципальной нуждой, и выделять им субсидии на его содержание.

Так, решением Тульской городской Думы о бюджете муниципального образования город Тула на 2011 год было предусмотрено предоставление субсидий муниципальным унитарным предприятиям - на возмещение затрат по содержанию переданных в хозяйственное ведение автомобильных дорог, ливневой канализации, объектов благоустройства и наружного городского освещения. Постановлениями городской администрации 13.11.2010 данное имущество им было передано, утвержден порядок предоставления таких субсидий, и муниципальная нужда стала удовлетворяться.

Поддерживая позицию Тульского УФАС России суды трех инстанций (дела № А68-544/11, А68-8263/11, А68-8052/11), в том числе, указали, что передача автомобильных дорог общего пользования в хозяйственное ведение МУПам в целях осуществления ими дорожной деятельности не подпадает ни под один из возможных случаев создания унитарного предприятия, такие действия противоречат целям деятельности унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, как коммерческой организации.

Одновременно не соответствует законодательств и сама система финансирования дорожной деятельности путем субсидирования. В данном случае нарушается как целевая правоспособность унитарных предприятий, так и нормы Закона о защите конкуренции по порядку предоставления преференций (ст.ст.19, 20), нормы Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона  от 21.06.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", обязывающие расходовать денежные средства на муниципальные нужды с использованием соответствующих конкурсных процедур.

Второй способ предложили органы власти Ефремовского района Тульской области, просто раздробив работы, входившие бы в предмет заключенного в 2011 году муниципального контракта по содержанию городских кладбищ, на составляющие (например, отдельно на уборку снега и отдельно на его вывоз) с ценой менее ста тысяч рублей, что позволило вместо одного муниципального контракта заключить в первом квартале 2011 года 15 гражданско-правовых договоров с МУПом.

При этом, и в первом, и во втором случае данные муниципальные нужды ранее удовлетворялись посредством размещения заказа, что и стало основным доказательством по данным делам.

Следующим постулатом для местных властей стало то, что конкурировать между собой должны все, кроме МУПа, в связи с чем очень часто органами власти предусматриваются условия для осуществления какой-либо деятельности, доступа к муниципальным ресурсам отдельно для МУПов и всех остальных.

Например, для получения субсидии на возмещение части затрат, возникших в результате перевозки пассажиров и багажа на территории города Тулы, перевозчикам частной формы собственности необходимо участвовать в размещении муниципального заказа, а МУПу данная субсидия выделяется просто по факту заключенного с ним соглашения (постановление администрации г. Тулы от 28.12.2010г. №4074 «Об утверждении Порядка предоставления из бюджета муниципального образования город Тула субсидий в 2011 году муниципальным унитарным предприятиям и иным перевозчикам на возмещение части затрат, возникших в результате перевозки пассажиров и багажа по городским муниципальным маршрутам»).

 И опять Арбитражный суд Тульской области (дело № А68-6497/11), поддерживая позицию антимонопольного органа, указывает, что предоставление МУПу  доступа к субсидиям из городского бюджета в приоритетном (без проведения публичных процедур) порядке ведет к отсутствию необходимости эффективной организации перевозок пассажиров и багажа для снижения затрат, возникающих в результате указанных перевозок, и, как следствие, может привести к увеличению действующих тарифов на перевозки пассажиров и багажа, необходимости увеличения размера субсидирования затрат МУПу  по осуществлению регулярных перевозок, неэффективному расходованию бюджетных средств.

Также никуда не уйти и от указания на обязательное заключение договоров со специализированными организациями, имеющими организационно-правовую форму – муниципальное унитарное предприятие, как это сделали в 2010 году представительные органы власти рабочего поселка Чернь в Тульской области, указав в положении об организации сбора, вывоза, утилизации и переработке твердых бытовых отходов в муниципальном образовании на возможность заключения договора на выполнение этих видов работ только с МУПом.

Естественно, что создание (учреждение) МУПа органами власти является основанием и для наделения его своими отдельными полномочиями.

Так, на территории города Тула МУП «Тулгорэлектротранс» не только имеет право к первоочередному доступу к субсидиям на возмещение части затрат, возникших в результате перевозки пассажиров и багажа, но и вместо исполнительных органов власти рассчитывает ее сумму для иных перевозчиков –  «неМУПов» (постановление администрации г. Тулы от 16.02.2011 № 339 «Об утверждении Порядка предоставления из бюджета МО город Тула субсидии в 2011 годку транспортным предприятиям на возмещение выпадающих доходов, недополученных в результате предоставления льгот по оплате проезда учащихся общеобразовательных учреждений»).

Подробное рассмотрение данных фактов нарушения антимонопольного законодательства позволило сформулировать методологическую проблему в той части, что в большинстве рассматриваемых случаев органы власти формально действовали в рамках полномочий, предоставленных им действующим федеральным законодательством. Например, статья 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает возможность предоставления субсидий для компенсации возникающих в связи с выполнением работ, оказанием услуг затрат.

Для ее решения антимонопольному органу следует четко выстраивать причинно-следственную связь между каждым актом и действием органа власти и состоянием конкуренции на том товарном рынке, в отношении которого они были совершены или приняты.

Так, в результате действий администрации г. Тулы по передаче имущества в хозяйственное ведение МУПам денежные средства  были направлены в обход действующего законодательства на финансирование МУПов, но самым важным является то, что был полностью закрыт доступ иных хозяйствующих субъектов на рассматриваемый рынок в границах муниципального образования г. Тулы, в связи с не проведением процедуры размещения заказа на выполнение работ по содержанию дорог.

К тому же, как показало исследование антимонопольного органа, данная практика негативным образом отразилась на сумме расходных обязательств муниципального образования город Тула: ранее по результатам заключенных муниципальных контрактов на механизированную уборку дорог г. Тулы за квартал была затрачено 48 704 929 рублей. МУПам же на содержание дорог г. Тулы за такой же промежуток времени было перечислено 61 350 200 рублей.

                        ___________________________

Если половину из вышеописанных нарушений можно устранить путем выдачи предписания о создании для всех равных условий, прекращении «помощи» МУПам, то с нежеланием размещать государственный или муниципальный заказ бороться намного труднее.

Так, практика передачи имущества унитарным предприятиям в хозяйственное ведение для выделении субсидий на его содержание заменяется созданием бюджетных учреждений, которые будут выполнять работы по содержанию такого имущества в рамках выполнения государственного или муниципального задания. 

Таким образом, если унитарное предприятие – это хозяйствующий субъект, конкурент и полноправный участник рынка, то для бюджетного учреждения предполагается (причем, изначально при его создании), что оно вообще не будет осуществлять деятельность, приносящую ему доход, в связи с чем под понятие «хозяйствующий субъект» оно уже не подпадает.

Означает ли это, что положения антимонопольного законодательства уже в данном случае не применимы?

Ответ на этот вопрос можно дать на конкретном примере: в настоящее время органами власти Тульской области создается государственное бюджетное учреждение, которое будет осуществлять деятельность по ремонту и содержанию автомобильных дорог области в рамках выполнения государственного задания. Причем, если ранее эта государственная нужда удовлетворялась посредством размещения заказа разными юридическими лицами – подрядчиками, субподрядчиками, то теперь размещение заказа не планируется вообще.

Бюджетный кодекс РФ (далее – БК РФ) действительно предоставляет такую возможность, однако, указывая, при этом, что казенное учреждение – это государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

При этом из системного толкования статей 69.1 и 69.2 БК РФ, 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" следует, что государственное (муниципальное) задание также связывается с оказанием государственных (муниципальных) услуг, выполнением работ и (или) исполнением государственных (муниципальных) функций.

Статья 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" дополнительно указывает сферы создания бюджетного учреждения - наука, образование, здравоохранение, культура, социальная защита, занятость населения, физическая культура и спорт.

Здесь и возникает «но»: деятельность по ремонту и содержанию дорог не относится ни к оказанию государственных (муниципальных) услуг (работ)[1], ни к исполнению государственных (муниципальных) функций, ввиду отсутствия важного составного элемента понятия государственных (муниципальных) услуг (работ), определенного Федеральным законом от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", - запроса заявителей, противоречия предмета выполняемых работ самим целям создания, функционирования учреждений.

И никак по-другому нельзя, потому что то, что относится к понятию «государственная (муниципальная) нужда» нельзя искусственно определить как «государственную (муниципальную) услугу», «исполнение государственных (муниципальных) функций», потому что определение отдельно права на создание учреждения и на удовлетворение государственной (муниципальной) нужды, отдельно понятий «государственного (муниципального) задания» и «нужды» имеет целью не предоставление возможности выбора, а направлено на разграничение разных сфер деятельности, исходя из метода осуществления в них деятельности, потому что, если этого не произойдет любой государственный (муниципальный) заказчик получит возможность самостоятельно определять, где нужда, где услуга, где функция, где нужно размещать заказ, а где можно и субсидиями в рамках задания обойтись.

Поиск решения

Вышеописанные действия местных властей должны четко контролироваться антимонопольным органом, который в рамках возложенных на него полномочий  должен пресекать те из них, что оказывают негативное влияние на ситуацию на товарных рынках.

Так, каждый подобный факт был детально рассмотрен Тульским УФАС России, были выданы соответствующие предписания, ряд актов был отменен непосредственно судом в порядке искового производства (дела №№: А68-544/11, А68-3760/11, А68-8263/11, А68-8052/11, А68-12500/11).

Однако данную проблему ввиду ее масштабности и многообразия форм, в которых она находит практическую реализацию, «разовыми» (мерами реагирования на каждый конкретный акт) действиями не решить: например, через несколько месяцев после отмены постановлений от 13.11.2010 администрации г. Тулы, которыми были переданы дороги в хозяйственное ведение МУПам, данные дороги им же были переданы повторно (17.05.2011).

Для приобретающей уже методологическое значение проблемы необходим поиск столь же масштабного пути решения.

Так, в большинстве законодательных актов, регулирующих порядок создания предприятий и учреждений уже изначально заложена некая неопределенность в части того, что данные организации могут осуществлять и иные виды деятельности, решать иные задачи, что позволяет местному «правоприменителю» обличать свои антиконкурентные действия в «формально» легальную форму, что возможно устранить только путем внесения изменений в законодательство, регулирующее процессы создания, деятельности и финансирования предприятий и бюджетных учреждений с целью устранения всякого двусмысленного толкования.

Помимо этого немаловажную роль здесь будет играть и построение отношений антимонопольных органов с местными властями с целью предупреждения нарушений антимонопольного законодательства до их совершения посредством своеобразной конкурентной экспертизы проектов соответствующих правовых актов.

При этом последняя мера является наиболее актуальной, ввиду получения посредством нее возможности предложения вариантов решения проблемы до ее возникновения, что предотвратит ограничения конкуренции, сотрет административные барьеры уже до их появления, а следовательно, минимизирует риски для участников товарных рынков, образовавших в связи с решением вопросов местного значения.

Начальник отдела контроля органов власти Тульского УФАС России

Алпатова Д.А.