Административная ответственность директора: быть или не быть?

Правоприменительная практика свидетельствует о том, что становится обычным делом, когда вопросы местного значения решаются муниципалитетами посредством разных МУПов, накачиваемых бюджетными средствами неконкурентными способами.

Но в таких случаях данные предприятия не могут находиться вне правового поля, а их руководители, в том числе и бывшие, избегать персональной административной ответственности.

Предыстория вопроса

Тульским УФАС России было возбуждено дело о нарушении МУПом антимонопольного законодательства при проведении открытого аукциона по продаже права заключения договора аренды недвижимого муниципального имущества (далее – аукцион).

Директор МУПа издал приказ о проведении  аукциона, который проводился в составе одного лота, включавшего в себя недвижимое муниципальное имущество, функционально и технологически не связанное между собой:

• помещения (перечень комнат) в нежилом трехэтажном здании;

• нежилое двухэтажное здание (котельная).

Объединение в один лот различных по функциональному назначению нежилых зданий создало условия для ограничения, устранения, недопущения конкуренции в сфере доступа к муниципальному ресурсу – недвижимому имуществу – хозсубъектам, которые могли бы претендовать на право заключения договора аренды в отношении каждого из них.

В письменных объяснениях по делу МУП указал, что формирование лота, объединившего помещения в нежилом трехэтажном здании и котельной, было произведено исходя из удобства

их использования, а положения договора аренды муниципального имущества об обязательности

арендатора осуществить страхование финансовых (предпринимательских) рисков – всего лишь предмет особых условий договора.

Кроме того, один из пунктов договора аренды, заключаемого с победителем аукциона, обязывал

арендатора в течение 10 рабочих дней с даты подписания договора аренды, от своего имени и за свой счет осуществить страхование финансовых (предпринимательских) рисков и предоставить арендодателю копии договора страхования и страхового полиса.

По сути, возложение такого обязательства является вмешательством в хозяйственную деятельность арендатора, налагает на него бремя дополнительных финансовых расходов и противоречит требованиям антимонопольного законодательства.

Заявка на участие в аукционе предусматривала подтверждение заявителем сведений об отсутствии у него задолженности по начисленным налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня или государственные внебюджетные фонды за прошедший календарный год, что также противоречит требованиям антимонопольного законодательства.

При этом по результатам рассмотрения заявок аукционная комиссия принимает решение о допуске или не допуске заявителей, которое оформляется протоколом. То есть нарушение претендентом неправомерных требований организатора аукциона о подтверждении заявителем вышеуказанных сведений служит основанием не допуска претендента для участия в аукционе.

Понятие муниципальной услуги установлено Федеральным законом ≪Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг≫ (далее – Закон об услугах) и подразумевает под собой деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, осуществляемой по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги.

Полномочия указанного органа связаны с решением вопросов местного значения, установленных Федеральным законом ≪Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации≫ (далее – Закон о местном самоуправлении) и уставами муниципальных образований. Закон о местном самоуправлении к вопросам местного значения городского округа относит, в частности, владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

При этом Закон об услугах распространяет свое действие также на деятельность организаций, участвующих в предоставлении муниципальных услуг, в связи с чем Комиссия УФАС пришла к выводу о том, что МУП является организацией, участвующей в предоставлении муниципальной услуги по сдаче в аренду муниципального недвижимого имущества.

Учитывая данные обстоятельства, Комиссия Тульского УФАС России признала МУП нарушившим требования антимонопольного законодательства (ч. 1 ст. 15 и ст. 17.1 Федерального закона ≪О защите конкуренции≫ (далее – Закон о защите конкуренции).

Логическим завершением рассмотрения Тульским  УФАС России дела о нарушении антимонопольного законодательства, помимо выдачи МУПу обязательного для исполнения предписания, явилось возбуждение дела об административном правонарушении в отношении его директора.

Административное расследование

В ходе проведения административного расследования было установлено, что в соответствии с Уставом МУП осуществляет управление недвижимым муниципальным имуществом и сдачу такого имущества в аренду. Возглавляет МУП назначаемый на должность директор, обеспечивающий выполнение решений уполномоченных органов собственника. Распоряжением администрации муниципального образования директор был назначен на должность, с ним был заключен трудовой договор, предусматривающий, что директор организует работу предприятия и самостоятельно решает вопросы, связанные с деятельностью МУПа, а также несет ответственность в порядке и на условиях, установленных законодательством РФ.

Таким образом, нарушение МУПом антимонопольного законодательства произошло по вине его директора, которым при оказании муниципальной услуги по организации и проведению аукциона на право заключения договора аренды и заключению самого договора аренды, были совершены действия, создающие условия для устранения, ограничения, недопущения конкуренции.

В деле был нюанс, заключавшийся в том, что к моменту составления протокола об административном правонарушении и на момент вынесения постановления о наложении административного штрафа (далее – постановление) директор МУПа распоряжением  администрации муниципального образования был уволен с занимаемой должности по собственному желанию, в связи с чем в дальнейшем повествовании юридически правильнее именовать данное физическое лицо бывшим директором или экс-директором.

Экс-директор, не согласившись с вынесенным постановлением, обратился с жалобой в районный суд.

Судебный процесс: часть I

Тульское управление ФАС России с доводами жалобы бывшего директора не согласилось, отразив в возражениях на жалобу нижеприведенную позицию.

Довод экс-директора о том, что он на момент издания приказа, в соответствии с условиями которого был организован и проведен аукцион, не являлся руководителем ни одного из перечисленных в ст. 15 Закона о защите конкуренции субъектов права, что автоматически влечет за собой неправомерность применения в отношении данного лица санкций, предусмотренных указанной нормой, не основан ни на законе, ни на фактических обстоятельствах дела.

Совокупность норм Закона об услугах и Закона о местном самоуправлении позволили установить, что сдача в аренду муниципального имущества, в том числе МУПом, по запросам заявителей (включая подачу заявок на участие в аукционе) является предоставлением муниципальной услуги.

ОКВЭД[1] классифицирует в том числе операции с недвижимым имуществом, аренду и предоставление услуг.

Коду ОКВЭД 70.31.1 соответствует ≪предоставление посреднических услуг при покупке, продаже

и аренде недвижимого имущества≫, а коду ОКВЭД 70.31.12 – ≪предоставление посреднических услуг при покупке, продаже и аренде нежилого недвижимого имущества≫.

Собственник имущества (администрация муниципального образования) определил, что организаторами открытых конкурсов и аукционов на право заключения договоров аренды муниципального недвижимого имущества, принадлежащего на праве хозяйственного ведения муниципальным унитарным предприятиям, являются сами МУПы. Физическое лицо, будучи в должности директора МУПа, издало приказ о проведении аукциона, и утвердило всю документацию. Следовательно, экс-директор МУПа в отношении недвижимого муниципального имущества, организуя и проводя аукцион, предоставлял посреднические услуги в рамках оказания муниципальной услуги по сдаче в аренду недвижимого муниципального имущества.

Любопытным с точки зрения эксцесса защиты оказался довод бывшего директора о том, что помещения, являвшиеся предметом аукциона, представляют собой единый комплекс, у них отсутствуют какие-либо индивидуально-характеризующие их признаки, и что данные помещения (в то время как предметом аукциона являлись нежилые здания) ≪в принципе не могут быть технологически и функционально связаны между собой≫.

Однако этот довод потерпел поражение даже при беглом взгляде на документацию, которая содержала указание места расположения и описания объектов недвижимости, а именно:

• нежилое здание трехэтажное (складское, производственное) с перечнем комнат на каждом этаже;

• нежилое здание (котельная) двухэтажное.

Понимая, что апеллирования Тульским УФАС России в суде к документации об аукционе, недостаточно, мы обратились к нормам Градостроительного кодекса РФ, согласно которым здания относятся к объектам капитального строительства.

В соответствии с законодательством, регулирующим кадастровый учет недвижимого имущества

(в том числе зданий, помещений), при таком учете указываются:

• кадастровый номер здания, в котором расположено помещение;

• номер этажа;

• описание местоположения в пределах данного этажа, либо в пределах здания, соответствующей части здания, если объектом недвижимости является помещение.

Между тем передаче в аренду подлежали два нежилых разноэтажных здания разного целевого назначения. Тем не менее, решением районного суда постановление о наложении на экс-директора МУПа административного штрафа было отменено ввиду отсутствия в действиях данного лица состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ.

Свой вывод районный суд обосновал тем, что к моменту составления протокола по делу об административном правонарушении и на момент вынесения Тульским УФАС России постановления гражданин не являлся должностным лицом ввиду увольнения с занимаемой должности.

Судебный процесс: часть II

Вывод суда первой инстанции был обжалован нами в вышестоящую судебную инстанцию.

В решении районного суда был сделан правомерный вывод о том, что исходя из существа правонарушения и диспозиции ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ основания привлечения к административной ответственности данного гражданина за нарушение антимонопольного законодательства имелись, поскольку он являлся должностным лицом.

Как следует из совокупного анализа норм КоАП РФ и Закона о защите конкуренции, поводом к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.9 КоАП РФ, является принятие комиссией антимонопольного органа решения, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства РФ.

Комиссия управления такое решение вынесла.

Одновременно с этим было вынесено определение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования.

Таким образом, порядок возбуждения дела был полностью соблюден.

При применении к бывшему директору мер административной ответственности в постановлении были указаны следующие обстоятельства:

• наличие события административного правонарушения;

• издание гражданином в должности директора МУП вышеназванного приказа о проведении аукциона, утвердившего документацию об аукционе, отдельные нормы которой противоречили требованиям антимонопольного законодательства;

• время совершения гражданином вменяемого ему административного правонарушения, т.е. дата издания им в должности директора МУПа вышеуказанного приказа.

Административное правонарушение, вмененное управлением экс-директору, явилось оконченным с момента издания им в должности директора МУПа данного приказа в конкретную календарную дату, что и было отражено во всех процессуальных документах Тульского УФАС России.

Увольнение гражданина по собственному желанию с должности директора МУПа произошло после совершения им в данной должности вменяемого ему административного правонарушения.

Постановление по делу об административном правонарушении за нарушение антимонопольного законодательства не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения. Постановление было вынесено в пределах указанного срока.

Таким образом, состав, предусмотренный ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ, объективно подтвержден материалами административного дела.

Областной суд согласился с нашими доводами о том, что увольнение с занимаемой должности после совершения административного правонарушения обратной силы не имеет и не порождает прекращения оснований привлечения его к административной ответственности по ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ как лица, на момент совершения им данного административного правонарушения являвшегося должностным лицом в силу ст. 2.4 КоАП РФ, и отменил решение районного суда, отправив вместе с тем дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом разбирательстве последовали доводы директора о том, что, поскольку здания находятся в полуразрушенном состоянии, они не могут использоваться по первоначальному назначению. В связи с этим их можно передавать в аренду в составе одного лота, и такие действия не будут нарушать антимонопольное законодательство.

Еще одним из доводов явился аргумент о том, что, поскольку МУП извлекает доход от сдачи в аренду городского имущества, это не является услугой.

То есть, если МУП получает доход, оно просто осуществляет свою основную деятельность, которая поэтому не может быть признана муниципальной услугой. А раз так, то директор никакой ответственности не несет.

При новом рассмотрении дела суд поддержал позицию Тульского УФАС России, оставив в силе постановление о привлечении экс-директора к административной ответственности. Решение суда было обжаловано вновь.

Областной суд поддержал позицию о правомерности применения к должностному лицу МУПа норм административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, выразившегося в оказании муниципальной услуги ненадлежащего качества – незаконной сдаче в аренду муниципального имущества.

Кроме того, суды единодушно признали законность наложения административного штрафа на лицо, к моменту составления протокола об административном правонарушении и на момент вынесения постановления утратившее статус должностного лица.

Привлечение к антимонопольной ответственности МУПа, а к административной ответственности за такое нарушение его руководителя, к сожалению, является довольно типичной ситуацией.

Противостояние бывшего директора МУПа Тульскому УФАС России за право предприятия получать доходы от сдачи в аренду казенного имущества в обход норм Закона о защите конкуренции и административного кодекса закончились победой нашего Управления и уплатой виновным лицом административного штрафа.