Тема специализации: контроль органов власти - организация муниципальных пассажирских регулярных автомобильных перевозок.

В соответствии с Приказом ФАС России от 26.05.2016 года № 665/15 "Об утверждении Реестра тем общероссийской специализации территориальных органов Федеральной антимонопольной службы" одна из тем специализации Тульского УФАС России – "Проблемные вопросы применения антимонопольного законодательства Российской Федерации при рассмотрении дел по признакам нарушения федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями частей 1 и 3 статьи 15 "Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции".

В рамках исполнения специализации по данной теме в отчетном периоде 2016г. Тульским УФАС была проделана большая работа. В частности, в поле зрения Тульского УФАС России вновь находились автомобильные пассажирские перевозки.

24.03.2015г. Комиссией Тульского УФАС России вынесено решение и выданы предписания по результатам рассмотрения дела № 03-03/02-2015, возбужденного по заявлениям десяти перевозчиков о нарушении антимонопольного законодательства управлением по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы (далее – Организатор торгов) и администрацией города Тулы (далее – администрация).

Указанным решением Организатор торгов признан нарушившим часть 1 статьи 15, части 1 и 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции, а администрация – нарушившей часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Организатору торгов выдано предписание об аннулировании торгов – открытого конкурса на право заключения договора на выполнение перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования в границах муниципального образования город Тула без предоставления субсидий из городского бюджета (далее – Конкурс), а также об отмене протокола вскрытия конвертов с заявками на участие в Конкурсе.

Администрации выдано предписание о приведении утвержденных постановлением администрации от 06.10.2014 № 3188 (в редакции постановления от 12.01.2015 № 77) норм пункта 3.12 Положения о порядке проведения торгов на право заключения договора на выполнение перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом общего пользования в границах муниципального образования город Тула (далее – Положение) "Критерии оценки заявок участников", создающих условия недопущения, устранения, ограничения конкуренции, в соответствии с требованиями части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В ходе рассмотрения дела № 03-03/02-2015 установлено:

-отсутствие правовых оснований, позволяющих объявить о проведении Конкурса;

-"Критерии оценки заявок участников" (пункт 3.12 Положения) ("обеспечение экологической безопасности"; "наличие производственно-технической базы"; "наличие в транспортных средствах, выставляемых на маршрут, оборудования для перевозки инвалидов с нарушением опорно-двигательных функций (в соответствии с требованиями ГОСТ Р 50844-95)"; "имущественные права на транспортные средства, планируемые к использованию для обслуживания маршрута") и конкурсная документация были сформированы так, что:

• предоставляли муниципальному перевозчику – МКП "Тулгорэлектротранс" возможность из конкурса в конкурс использовать "транспортную карусель", с помощью которой создавалась видимость наличия у МКП "Тулгорэлектротранс" необходимого количества транспортных средств;
• при бездействии Организатора торгов и членов конкурсной комиссии участник Конкурса (МКП "Тулгорэлектротранс"), предоставивший недостоверные сведения, был признан победителем по всем трем лотам конкурса, проводившегося в 2014г. Анализ поданных на Конкурс заявок выявил, что предприятие в 2015г. выставило на Конкурс транспортные средства, полностью используемые для ежедневного выполнения иной регулярной транспортной работы.

Отсутствие в конкурсной документации, включая проект договора на выполнение транспортной работы, обязанности победителя (победителей) конкурса осуществлять перевозки пассажиров транспортными средствами с характеристиками (вместимость, год выпуска и т.д.) не хуже указанных в заявках и позволивших участнику победить иных претендентов, создает условия недопущения, устранения, ограничения конкуренции на товарном рынке, образующемся при реализации полномочий органов местного самоуправления по организации транспортного обслуживания населения в географических границах муниципального образования город Тула.

С учетом установленных при рассмотрении дела № 03-03/02-2015 обстоятельств, Комиссия пришла к выводу, что вышеперечисленные показатели оценки, установленные в пункте 3.12 Положения "Критерии оценки заявок участников" не отвечают требованиям пункта 4 статьи 447 ГК РФ, а создают условия сокращения числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на указанном товарном рынке и влекут недопущение, устранение, ограничение конкуренции, что запрещено частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Не согласившись с вынесенным решением, администрация обратилась в Арбитражный суд Тульской области с заявлением о признании недействительным решения по делу № 03-03/02-2015 и отмене предписания. Арбитражный суд Тульской области 10.08.2015г., рассмотрев дело № А68-3275/2015, отказал администрации в удовлетворении заявленных требований.

На решение Арбитражного суда Тульской области администрация подала апелляционную жалобу. Постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.12.2015г. в удовлетворении апелляционной жалобы администрации было отказано.

Не согласившись с указанным судебным актом, администрация подала кассационную жалобу в суд округа. Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 06.04.2016г. акты судов первой и второй инстанции оставлены без изменения, а кассационная жалоба администрации – без удовлетворения (копии решения и предписания Тульского УФАС России и судебных актов прилагаются).

Информация по данному делу представлена в ФАС России для включения в "черную книгу" антиконкурентных региональных практик.

Проблемы организации и осуществления в регионе городских пассажирских автомобильных перевозок освещались в статье начальника отдела контроля органов власти Ростиславовой А.А. "Меняют ли коней на переправе?", опубликованной в журнале "Конкуренция и право" (№ 3 май-июнь, 2016) (текст статьи прилагается).

Вопросы осуществления пассажирских перевозок в городе Туле и отдельных муниципалитетах Тульской области не потеряли своей актуальности и в 2016г., несмотря на вступивший в силу в полном объеме Федеральный закон от 13.07.2015 № 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее – Закон № 220-ФЗ).

Так, при рассмотрении дела № 03-03/09-2016 о нарушении администрацией муниципального образования Веневский район частей 1 и 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции при организации и проведении конкурса на предоставление права осуществления перевозок по внутригородскому муниципальному маршруту регулярных перевозок на территории города Венев Веневского района (далее – Конкурс) установлено, что в конкурсную документацию включены критерии оценки и сопоставления заявок на участие в Конкурсе, в частности:

-обеспечение экологической безопасности (транспортные средства (далее – ТС) оцениваются в зависимости от вида топлива, используемого в них);

-категория ТС (ТС категории М2 получают 10 баллов, ТС категории МЗ – 20 баллов);

-наличие производственно-технической базы (баллы начисляются в зависимости от вида правообладания на нее);

-наличие в ТС оборудования для перевозки инвалидов с нарушением опорно-двигательных функций в соответствии с требованиями ГОСТ Р 50844-95;

-оценка внешнего состояния ТС и внутреннего состояния салона (отличное, хорошее и т.д.);

-наличие оборудования для безналичной оплаты проезда (валидаторов).

Комиссия при рассмотрении дела № 03-03/09-2016 установила, что аналогичные критерии содержатся в пункте 6.4 Порядка проведения открытого конкурса на предоставление права осуществления перевозок по внутригородскому муниципальному маршруту регулярных перевозок на территории города Венев Веневского района, утвержденного постановлением администрации муниципального образования Веневский район от 21.04.2016 № 335.

В связи с указанными обстоятельствами администрации муниципального образования Веневский район 09.06.2016г. было выдано предупреждение № 16 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства (далее – предупреждение), исполненное в установленный срок.

При рассмотрении жалобы № 3/15-2016 ИП Сенина Е.С. на действия администрации муниципального образования Щекинский район при организации и проведении конкурса на предоставление права осуществления перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории города Щекино Щекинского района и между поселениями Щекинского района (далее – Конкурс) были выявлены признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в конкурсной документации, утвержденной постановлением администрации муниципального образования Щекинский район от 09.06.2016 № 6-584. Так, были установлены:

-необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов в части доступа неограниченного круга заинтересованных лиц к участию в Конкурсе путем установления в конкурсной документации норм, противоречащих требованиям статьи 23 Закона № 220-ФЗ;

-создание дискриминационных условий доступа хозяйствующих субъектов, имеющих опыт осуществления регулярных перевозок, к участию в Конкурсе путем не включения в конкурсную документацию критерия оценки и сопоставления заявок на участие в Конкурсе, предусмотренного пунктом 2 части 3 статьи 24 Закона № 220-ФЗ.

Администрации муниципального образования Щекинский район 21.07.2016г. было выдано предупреждение № 23, исполненное в установленный срок.

Помимо этого администрации муниципального образования Щекинский район 27.07.2016г. было выдано предупреждение № 24 о приведении отдельных норм Порядка проведения открытого конкурса на предоставление права осуществления перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории города Щекино Щекинского района и между поселениями Щекинского района, утвержденного постановлением администрации муниципального образования Щекинский район от 14.03.2016 № 3-251 в соответствии с требованиями части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, Закона № 220-ФЗ. Предупреждение исполнено в установленный срок.

Вопросы организации транспортного обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом в городе Туле и отдельных муниципальных образований Тульской области получили широкое резонансное обсуждение в обществе и освещение в средствах массовой информации, в частности:

-03.02.2016г. на портале ИА "Тульские новости" в сети "Интернет" был опубликован материал под названием "Коммерческие перевозчики требуют защиты от произвола тульских чиновников" (копия текста, распечатанного с сайта, прилагается);

-30.07.2016г. на сайте http://newstula.ru/fn Тульские новости был опубликован материал "Транспортная некомпетентность" (копия текста, распечатанного с сайта, прилагается);

-по вопросам, связанным с нарушениями организации автомобильных перевозок в г. Туле 07.04.2016г. интервью телеканалу ВЕСТИ-Тула дал начальник отдела контроля органов власти Тульского УФАС России Ростиславова А.А.;

-03.08.2016г. интервью телеканалу ВЕСТИ-Тула о практике рассмотрения Тульским УФАС России нарушений органов местного самоуправления при проведении конкурсов на право осуществления регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом дал начальник отдела контроля органов власти Тульского УФАС России Ростиславова А.А..

Анализ региональной правоприменительной практики в сфере осуществления регулярных перевозок, доводов участвующих в рассмотрении жалоб и дел о нарушении антимонопольного законодательства лиц, свидетельствуют о том, что отдельные положения Закона № 220-ФЗ не отвечают основным принципам антимонопольного законодательства, направленным на обеспечение экономической безопасности и единства экономического пространства Российской Федерации, защиту конкуренции, развитие и повышение эффективности функционирования товарных рынков.

Организация и осуществление регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом затрагивает функционирование и иных товарных рынков, в частности, в правоотношениях по доступу перевозчиков к объектам транспортной инфраструктуры, навигационному обслуживанию, оснащению транспортных средств навигационным и иным оборудованием и т.п. При этом взаимоотношения перевозчиков в указанных сферах с иными хозяйствующими субъектами зачастую напрямую связываются муниципальными правовыми актами с допуском (запретом допуска) к осуществлению регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом.

Пунктом 7 части 1 статьи 14, пунктом 6 части 1 статьи 15, пунктом 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения соответствующих муниципальных образований отнесено создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования либо между поселениями в границах муниципального района.

При этом часть 4 статьи 17 Закона № 220-ФЗ допускает установление муниципальным нормативным правовым актом требований к осуществлению перевозок по нерегулируемым тарифам. При этом определений, разграничивающих понятия "организация" и "осуществление" перевозок Закон № 220-ФЗ не содержит.

Исходя из иных норм Закона № 220-ФЗ, вытекает, что к организационным функциям органов местного самоуправления относится, в частности, установление межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок; установление, изменение, отмена муниципальных маршрутов регулярных перевозок для осуществления регулярных перевозок по регулируемым и нерегулируемым тарифам; выдача свидетельств об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту и карт соответствующих маршрутов; установление регулируемых тарифов на перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок в границах одного поселения или одного муниципального района; изменение вида регулярных перевозок; принятие документов планирования регулярных перевозок; проведение публичных процедур на осуществление транспортной работы; установление льгот на проезд отдельным категориям граждан за счет средств соответствующих бюджетов; ведение реестров маршрутов регулярных перевозок.

По мнению Тульского УФАС России, организационные правомочия органов местного самоуправления по смыслу, придаваемому им нормами Законов № 131-ФЗ и 220-ФЗ, ограничиваются решением и формализацией в муниципальных правовых актах указанных вопросов.

Пределы установления муниципальным нормативным правовым актом требований к осуществлению перевозок по нерегулируемым тарифам по смыслу части 4 статьи 17 Закона № 220-ФЗ ограничиваются иными нормами указанного закона, и могут быть распространимы, в частности, на установление критериев оценки характеристик транспортных средств, влияющих на качество перевозок, предлагаемыми участниками открытого конкурса для осуществления регулярных перевозок. Кроме того, по смыслу части 4 статьи 17 Закона № 220-ФЗ данная норма не делегирует органам местного самоуправления устанавливать условия допуска и основания не допуска перевозчиков к осуществлению перевозок по регулярным маршрутам помимо прямо установленных законодательством Российской Федерации, включая международные нормы.

Осуществление регулярных перевозок по регулируемым тарифам обеспечивается посредством заключения муниципальным заказчиком муниципальных контрактов в порядке, установленным законодательством Российской Федерации о контрактной системе с учетом положений Закона № 220-ФЗ. Осуществление регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по муниципальным/межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок обеспечивается посредством выдачи свидетельств об осуществлении перевозок по таким маршрутам и карт соответствующих маршрутов по результатам открытого конкурса.

Действующее законодательство Российской Федерации делегирует органам местного самоуправления нормативное правовое регулирование, в том числе, вопросов местного значения по "остаточному принципу". При этом принимаемые муниципальные нормативные правовые акты не должны противоречить актам, имеющим большую юридическую силу и законодательству Российской Федерации.

Вместе с тем формально неопределенная формулировка части 4 статьи 17 Закона № 220-ФЗ создает условия появления на местном уровне административных барьеров, вопрос по устранению которых решается, как правило, в ходе длительных судебных разбирательств. Примером может служить вышеуказанное дело № 03-03/02-2015 –аналогичные критерии отбора перевозчиков до настоящего времени устанавливаются отдельными органами местного самоуправления в конкурсных документациях.

Так, право установления приоритета права собственности на транспортные средства и производственно-техническую базу перед иными законными основаниями владения ими (включая оказание соответствующих услуг по договору), в арбитражных судах трех инстанций отстаивала администрация города Тулы, апеллируя, в том числе, к норме части 4 статьи 17 закона № 220-ФЗ, позволяющей "усовершенствовать" требования международного и федерального законодательства. По мнению Тульского УФАС России, поддержанного судами трех инстанций, такое "усовершенствование" выходит за пределы полномочий, предоставленных органам местного самоуправления законодательством.

Тульское УФАС России считает, что в Законе № 220-ФЗ необходимо предусмотреть пределы организационных полномочий органов местного самоуправления, а также конкретизировать содержание и/или перечень "требований к осуществлению перевозок по нерегулируемым тарифам", которые могут устанавливать местные органы власти во избежание появления "местечковых" административных барьеров и вытеснения с товарного рынка "неугодных" местным властям перевозчиков.

Согласно части 5 статьи 19 Закона № 220-ФЗ по результатам открытого конкурса выдаются свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и карты соответствующего маршрута на срок не менее чем 5 лет. Если до истечения срока их действия не наступят обстоятельства, предусмотренные пунктами 1-4 части 1 статьи 29 Закона № 220-ФЗ, действие вышеуказанных свидетельств и карт маршрута продлевается на срок не менее чем 5 лет. Количество таких продлений не ограничивается.

По мнению Тульского УФАС России, указанная норма в действующей редакции ведет к "пожизненному" закреплению маршрутов регулярных перевозок за тем или иным перевозчиком, которым в частном случае может стать муниципальное унитарное/казенное предприятие, а также в отдельных случаях создавать условия монополизации данного товарного рынка.

В таком случае эффективное функционирование данного товарного рынка становится невозможным, ввиду отсутствия возможности входа на данный рынок новых хозяйствующих субъектов, а также отсутствия обязанности действующего перевозчика по замене/ модернизации транспортного парка, что влечет за собой ухудшение транспортной и экологической безопасности. Следствием таких ситуаций может являться экономически неоправданный рост тарифов и рост социальной напряженности в обществе.

По мнению Тульского УФАС России, необходимо изменить редакцию данной нормы таким образом, чтобы открытые конкурсы в обязательном порядке регулярно проводились через определенные промежутки времени, учитывающие, к примеру, моральное, техническое и технологическое устаревание транспортных средств, "усталость материалов" и т.п. В тоже время, регулярность проведения открытых конкурсов позволит не только выявлять лиц, предлагающих лучшие условия осуществления регулярных перевозок, но и приведет к обновлению парка транспортных средств, используемых для перевозки пассажиров, позволит хозяйствующим субъектам – перевозчикам повышать рентабельность деятельности, снижать издержки, что в свою очередь должно отразиться на размерах тарифов на осуществление регулярных перевозок – повысить их экономическую обоснованность и социальную доступность для населения.