Информация о проделанной Тульским УФАС России работе по методологически- функционально разрабатываемой им теме общероссийской специализации

«Проблемные вопросы применения антимонопольного законодательства РФ при рассмотрении дел по признакам нарушения федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями частей 1 и 3 статьи 15

Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»»

В 2013 году (на отчетную дату – 29.11.2013) Тульским УФАС России рассмотрено 63 дела о нарушении органами власти части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) и 2 дела о нарушении органами власти части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, по результатам которых выдано соответственно 56 и 2 предписания.

Большинство из рассмотренных дел связано с нарушениями Закона о защите конкуренции при предоставлении государственных и муниципальных услуг, субсидировании унитарных предприятий и учреждений, отказа от аукциона при предоставлении земельных участков под жилищное строительство.

Одновременно отличительной чертой 2013 года явилось поступление большого количества заявлений граждан о нарушении органами власти их прав в области жилищно-коммунального хозяйства и похоронного дела, которые, в связи с отсутствием признаков нарушения антимонопольного законодательства, были переданы в иные органы, в чью компетенцию входит их рассмотрение.

Наиболее знаковым в работе Управления по теме специализации является закрепление судебной практикой наличия нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции при заключении охотхозяйственных соглашений без проведения аукциона в особом порядке, установленном Федеральным законом от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», с лицами, уже имеющими лицензии на момент его вступления в силу, с несоблюдением пределов сроков ранее выданных лицензий, что позволит в корне пересмотреть систему сложившихся правоотношений в сфере распределения охотничьих ресурсов с целью создания условий для равного доступа к ним всех заинтересованных лиц.

По итогам судебного разбирательства Управлением было представлено заключение в ФАС России (письмо от 29.03.2013 № 3/1332).

Практика Управления по этой теме легла в основу опубликованной в журнале «Конкуренция и право» № 2, 2013 (март-апрель) статьи Алпатовой Д.А. «Охота по-антимонопольному».

На семинаре-совещании в г. Рязани (приказ ФАС России от 19.03.2013 № 34-пк «О проведении семинара-совещания в г. Рязани») также обсуждалась практика применения статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» при распределении охотничьих угодий по материалам выступления  сотрудника Управления - Алпатовой Д.А.

Также Управлением информация по данному делу представлена для включения в «черную книгу» антиконкурентных региональных практик и перечень важных (прецедентных) дел федерального значения.

Знаковая судебная практика применения статьи 15 Закона о защите конкуренции явилась темой статьи Ростиславовй А.А. «Славянский гамбит», опубликованной в журнале «Конкуренция и право» № 4, 2013 (июль-август), посвященной практике субсидирования унитарных предприятий и учреждений, полномочиям антимонопольного органа по выдаче предписаний.

Наработанная Управлением судебная практика, опубликованные материалы позволяет его сотрудникам осуществлять консультирование служащих других территориальных органов, в основном, по средствам телефонных переговоров.

Дополнительно осуществляется консультирование Управлением представителей предпринимательских союзов, некоммерческих организаций и общественных объединений в рамках Общественно-консультативного совета.

Так, на его заседаниях в 2013 году обсуждалась практика Управления по применению частей 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции в рамках таких тем, как: административные барьеры, возникающие в сфере малого и среднего предпринимательства; реализация плана мероприятий (дорожная карта) «Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики». Внимание также уделялось теме соотношения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и статьи 15 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации».

Подводя итоги деятельности по теме специализации в 2013 году, необходимо отметить, что основными достижениями Управления явились определение сферы действия статьи 15 Закона о защите конкуренции в области предоставления государственных и муниципальных услуг, бюджетного и охотхозяйственного законодательства, в связи с чем, считаем возможным выдвинуть следующие практические рекомендации по данным сферам:

1. Практика Управления по выявлению нарушений при оказании государственных и муниципальных услуг выявила следующие типичные нарушения Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - Закон о государственных и муниципальных услугах), которые дополнительно необходимо квалифицировать как нарушения частей 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Закон о государственных и муниципальных услугах разделяет понятия «государственные (муниципальные) услуги» и «услуги, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных (муниципальных) услуг».

В этой связи нарушением части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции будет являться оказание услуги хозяйствующим субъектом (чаще всего, это подведомственное органу власти учреждение).

Следующий тип нарушений связан с субъектами, оказывающими необходимые и обязательные услуги. Закон о государственных и муниципальных услугах не содержит ограничений круга организаций, оказывающих необходимые и обязательные услуги. Поэтому ограничение органами власти круга этих организаций содержит признаки ограничения конкуренции и является нарушением пункта 1 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части установления запретов или введения ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или нарушением пункта 5 части 1 статьи 15 в части установления для приобретателей услуг ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие услуги.

Нарушения при оказании государственных и муниципальных услуг чаще всего выражаются в предъявлении не предусмотренных законодательством требований к товарам или хозяйствующим субъектам, что является нарушением пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Нарушением Закона о государственных и муниципальных услугах и одновременным нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является взимание платы за предоставление государственной (муниципальной) услуги, а также за необходимую и обязательную услугу, если такая плата не предусмотрена законодательством.

Предъявление требований к хозяйствующему субъекту, обратившемуся за получением государственной (муниципальной) услуги по предоставлению документов и информации, которые находятся в распоряжении иных государственных органов, органов местного самоуправления, является нарушением ст. 7 Закона о государственных и муниципальных услугах и пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части установления не предусмотренных законодательством требований к хозяйствующим субъектам.

2. Подробное рассмотрение фактов нарушения антимонопольного законодательства при субсидировании унитарных и казенных предприятий позволило сформулировать методологическую проблему в той части, что в большинстве рассматриваемых случаев органы власти формально действовали в рамках полномочий, предоставленных им действующим федеральным законодательством. Например, статья 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает возможность предоставления субсидий для компенсации возникающих в связи с выполнением работ, оказанием услуг затрат.

Для ее решения антимонопольному органу следует четко выстраивать причинно-следственную связь между каждым актом и действием органа власти и состоянием конкуренции на том товарном рынке, в отношении которого они были совершены или приняты.

Так, в результате описанных в статье Ростиславовой А.А. действий администрации г. Тулы по передаче имущества в хозяйственное ведение муниципальным унитарным предприятиям (оперативное управление – муниципальным казенным предприятиям) денежные средства  были направлены в обход действующего законодательства на их финансирование, но самым важным является то, что был полностью закрыт доступ иных хозяйствующих субъектов на рассматриваемый рынок в границах муниципального образования г. Тулы, в связи с не проведением процедуры размещения заказа на выполнение работ по содержанию дорог.

К тому же, проведенное исследование антимонопольного органа показало увеличение в результате рассматриваемых действий примерно на 20% расходных обязательств муниципального образования город Тула.

3. При анализе заключенных охотхозяйственных соглашений на соответствие их требованиям антимонопольного законодательства необходимо учитывать:

а) Предоставление новым Федеральным законом от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» лицам, имеющим лицензии на момент его вступления в силу, права на «переоформление сложившихся правоотношений» в льготном порядке не означает, что при заключении охотхозяйственного соглашения они могут выйти за пределы сроков ранее выданных лицензий.

б) Право пользования для таких лиц ограничено сроком действия лицензий.

в) Проведение аукционов имеет целью обеспечение конкуренции в среде пользования охотничьими ресурсами, и заключение рассматриваемого охотхозяйственного соглашения без проведения аукционов нарушает часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Работа Управления по применению части 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции выявила методологическую проблему невозможности «понуждения» исполнения выданных представительным органам местного самоуправления предписаний посредством привлечения их депутатов как должностных лиц к административной ответсвенности.

Так, Управлением в 2013 году все 13 присутствующих (и единогласно голосовавших) на заседании Собрания представителей муниципального образования Алексинский район депутатов были привлечены к административной ответственности по части 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ по факту неисполнения выданного антимонопольным органом предписания.

Однако, судом данные постановления были отменены: основным доводом явилось то, что депутаты Собрания представителей муниципального образования Алексинский район не являются должностными лицами.

Однако, статьей 35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" осуществление полномочий представительного органа ставится в прямую зависимость от количества избранных депутатов и присутствии необходимого числа депутатов на заседании представительного органа.

Само существо функционирования представительного органа муниципального образования основано на коллегиальном принятии им решения, когда голос одного депутата является составной частью кворума для принятия решения, посредством которого представительным органом осуществляются полномочия, в том числе исключительные.

Поэтому выданное на Собрание представителей муниципального образования Алексинский район предписание может быть исполнено только посредством принятия коллегиального решения его должностными лицами.

Статьей 2.4 КоАП РФ установлено, что административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

В примечании к статье 2.4 КоАП РФ указано, что под должностным лицом следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Одновременно статьей 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливаются гарантии осуществления полномочий депутатов представительного органа муниципального образования, из которых следует, что функции представителя представительной власти в муниципальном образовании депутат осуществляет посредством участия в нормотворческой деятельности через голосование на заседаниях представительного органа.

Согласно статье 1.4 КоАП РФ лица, совершившие административное правонарушение, равны перед законом.

Установление частью 2 статьи 1.4 КоАП РФ особых условий применения мер обеспечения производства по делу об административном  правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц) не является основанием для освобождения данных лиц от административной ответственности.

Наличие вышеназванных судебных актов делает невозможным не только понуждение к исполнению предписаний антимонопольного органа посредством угрозы привлечения к административной ответственности, но и возможность предупреждения совершения антимонопольных нарушений, в связи с опосредованным влиянием рассматриваемого вопроса на возможность привлечения к административной ответственности по статье 14.9 КоАП РФ, наказание по которой в виде дисквалификации является действенным инструментом пресечения антиконкурентного поведения должностных лиц органов власти.

Таким образом, деятельности управления в рамках данной темы специализации может быть присвоена оценка- «экспертный уровень».

Ответственное должностное лицо Тульского УФАС России по данной теме специализации – начальник отдела контроля органов власти Алпатова Диана Андреевна.