Дом, которого нет

Анастасия Ростиславова, начальник отдела контроля

органов власти Тульского УФАС России

В известной басне И.А. Крылова рассказывается о том, что бывает, «когда в товарищах согласья нет». На практике обстоятельства порой складываются таким образом. Что «согласие» образует состав антимонопольного правонарушения.

                                                                                     Обо всем по порядку

Администрация г. Тулы в июне 2015 г. издала распоряжение о сносе аварийного многоквартирного дома, поручив своему главному управлению по Пролетарскому территориальному округу (далее – организатор торгов, территориальное управление) выполнить ряд мероприятий:

• выступить заказчиком работ по сносу барака;
• обеспечить их безопасность;
• оформить соответствующую документацию;
• представить в уполномоченный орган акты о сносе.

В июле территориальное управление опубликовало на сайте zakupki.gov.ru извещение о проведении запроса котировок для закупки – выполнение работ по сносу барака (далее – закупка). В извещении указаны даты и время начала и окончания подачи заявок, дата и время вскрытия конвертов, начальная (максимальная) цена контракта.

Кроме того, предусмотрено, что контракт может быть заключен не ранее 7 дней с даты размещения на сайте протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в закупке и не позднее 20 дней с даты подписания протокола.

Начало срока выполнения работ установлено с момента заключения контракта, а срок их окончания – не позднее 7 календарных дней с того же момента.

На первый взгляд ничего необычного, даже наоборот – всё так, как предписывает законодательство.

Однако в УФАС по Тульской области (далее – Тульское УФАС, Управление) поступило заявление о том, что барака на том месте, где он должен находиться согласно извещению о проведении закупки, нет.

Управление начало проверку изложенных в заявлении сведений.

Согласно контракту на выполнение работ по сносу барака (далее – контракт) основанием для его заключения послужил протокол подведения итогов закупки от 20 июля 2015 г.

В техническом задании были указаны, в частности:

• объем работ согласно дефектным актам и локальным сметным расчетам;
• условия их выполнения;
• сроки начала (с момента заключения контракта, т.е. с 30 июля 2015 г.) и окончания выполнения работ (не позднее 7 календарных дней с момента заключения контракта);
• требования к выполнению работ, их качеству, технологии, методам, организационно-технологической схеме, безопасности.

Более того, согласно приложениям к контракту:

• территориальное управление по акту передало подрядчику строение (барак) для выполнения работ по его сносу, а подрядчик в свою очередь принял подготовленное для этих целей здание. При этом подрядчику было выделено помещение для хранения материалов и оборудования;
• работы начались в день подписания контракта разборкой здания методом обрушения, а закончились погрузкой и перевозкой строительного мусора. Эти сведения отражены в журнале производства работ по сносу барака, подписанном сторонами.

Из полученной информации складывалась идеальная картина: закупка состоялась, победитель определен, контракт заключен с соблюдением сроков, указанных в извещении о проведении закупки.

Между тем….

Пояснения организатора торгов и подрядчика (победителя процедуры закупки) были еще более радужными.

Должностное лицо территориального управления представило пояснения, согласно которым организатором торгов были составлены дефектный акт и локальный сметный расчет на снос барака. Эта документация была проверена отделом по контролю за ценообразованием администрации г. Тулы, установлена начальная (максимальная) цена контракта. К сметному расчету применялся понижающий коэффициент 0,9 в связи с ограниченностью бюджета муниципального образования «город Тула».

Как следует из пояснений подрядчика, снос барака в установленные контрактом сроки, погрузку и перевозку строительного мусора осуществили работники, находящиеся в штате индивидуального предпринимателя, с привлечением техники, принадлежащей указанному лицу на праве собственности.

Все было вывезено в полном объеме, но документы, подтверждающие вывоз и утилизацию строительного и бытового мусора – в том числе платежные документы, акты  выполненных работ  представлены не были. Их отсутствие подрядчик объяснил тем, что платежи по выполненным работам не проводились, так как привлекались только личный транспорт и штатные работники. По этой же причине договоры на вывоз и утилизацию мусора не заключались.

Одновременно с получением объяснений и сбором доказательств Тульское УФАС обратилось в правоохранительные органы с заявлением о нарушениях при проведении закупки, а именно о том, что барак был демонтирован еще до заключения муниципального контракта.

Чтобы установить фактические обстоятельства, 27 июля 2015 г. (за несколько дней до даты заключения контракта) дознаватель провел осмотр места происшествия. И в результате было установлено, что по адресу, указанному в извещении о закупке, расположен участок местности размером 15 х 20 м, на котором на момент осмотра находился строительный мусор, фрагменты фундамента. Следов и объектов, представляющих интерес по делу, не выявлено, о чем свидетельствует составленный в присутствии понятых протокол осмотра места происшествия. Во время следственного действия использовалось техническое средство – цифровой фотоаппарат, к протоколу осмотра была приобщена фототаблица.

Фотографии, сделанные дознавателем 27 июля 2015 г., наглядно свидетельствуют, что 30 июля территориальное управление никак не могло передать подрядчику по акту строение для выполнения необходимых работ. В свою очередь подрядчик не мог принять подготовленный к сносу барак по причине отсутствия такового.

Совсем как в сказке Ганса Христиана Андерсена, в которой только маленький мальчик осмелился сказать королю правду о том, что восхваляемого придворными нового платья правителя попросту нет.

                                                                                Сколь веревочке ни виться…

Казалось бы, нет более известной и более житейской мудрости, чем пословица «сколько веревочке ни виться, а конец будет». Но многие, хотя знают, что рано или поздно правда станет известна, оттягивают неизбежное до последнего. Так и произошло. Получив легальные и формализованные доказательства того, что передать (принять) предмет закупки (барак) по акту и подготовить 30 июля 2015 г. к сносу невозможно ввиду отсутствия строения, Тульское УФАС начало сбор информации.

Изучив представленные документы, Комиссия Управления установила, что дефектный акт на снос барака был составлен лицом, впоследствии оказавшимся победителем процедуры закупки, т.е. подрядчиком, и утвержден заказчиком – территориальным управлением. На основе дефектной ведомости был составлен локальный сметный расчет на снос, причем, что немаловажно, для последующих выплат из средств бюджета городского округа за выполненные работы.

Эти факты свидетельствовали о наличии признаков нарушения ст. 16 Закона о защите конкуренции[1], а именно о согласованных действиях организатора торгов и хозяйствующего субъекта.

Объяснительный процесс перешел на новый виток спирали.

Из письменных объяснений организатора торгов следовало, что на участие в закупке почти одновременно поступили заявки двух хозяйствующих субъектов.

На следующий день после подачи заявок участники прибыли в территориальное управление с просьбой обследовать подлежащее сносу здание, «в том числе и внутри, где по обоюдной договоренности будущий победитель закупки согласился начать мероприятия по фактическому сносу барака в отсутствие возражений со стороны второго участника закупки».

В свою очередь будущий победитель пояснил, что на следующий день после подачи заявки он и представитель компании-партнера (второй участник) прибыли в территориальное управление, чтобы осмотреть предмет закупки.

В процессе обсуждения и осмотра организатор торгов и будущий победитель решили приступить к сносу барака досрочно. Согласно пояснениям предпринимателя, он согласился снести здание, а его партнер – второй участник закупки – не возражал против согласованных действий территориального управления и первого участника.

Будущий победитель приступил к сносу 19 июля 2015 г. Между тем извещением о проведении закупки установлены дата и время окончания подачи заявок – 20 июля 2015 г., 10:00.

В соответствии с ч. 1 ст. 72 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» информация о проведении закупки сообщается неограниченному кругу лиц. При этом победителем запроса котировок признается участник, предложивший наиболее низкую цену контракта.

Процедура вскрытия конвертов, открытия доступа к электронным документам была назначена и проведена лишь 20 июля 2015 г. в 10:00.

В соответствии с ч.1 ст.72 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и  муниципальных нужд» информация о проведении закупки сообщается неограниченному кругу лиц. При этом победителем запроса  котировок признается участник, предложивший  наиболее низкую цену контракта.

Процедура  вскрытия  конвертов, открытия доступа к электронным документам была назначена и проведена лишь 20 июля 2015 г. в 10-00.

Организатор торгов в тот же день составил протокол рассмотрения и оценки заявок на участие в запросе котировок и опубликовал его на официальном сайте закупок. Иными словами, он действовал так, как будто определение победителя закупки оказало бы влияние на определение лица, которое должно приступить к сносу барака с даты заключения контракта – 30 июля 2015 г.

В тех случаях, когда законодательство требует проведения публичных процедур, что подразумевает состязательность неограниченного круга хозяйствующих субъектов, согласованные действия их организатора и одного из участников не может не влиять на конкуренцию, так как:

• нарушается принцип единства экономического пространства;
• создаются условия устранения участников, которые могли бы стать победителями;
• доступ к выполнению работ конкретный хозяйствующий субъект получает, минуя публичные процедуры, несмотря на формальное проведение таковых, т.е. фактически происходит профанация торгов.

Статья 16 Закона о защите конкуренции запрещает соглашения или согласованные действия между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами, если такие соглашения или действия приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

По результатам рассмотрения антимонопольного дела Комиссия Тульского УФАС констатировала наличие согласованных действий между организатором торгов и участником закупки – индивидуальным предпринимателем, выразившиеся в сносе барака до даты, когда окончилась подача заявок.

                                                                                                   The end

Закон о защите конкуренции нацелен помимо прочего на обеспечение единства экономического пространства. Согласно определению, конкуренция – это соперничество хозяйствующих субъектов, исключающее или ограничивающее возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке ввиду самостоятельности действий каждого из таких субъектов. К признакам ограничения конкуренции относится, в частности, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке.

Для признания органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта нарушившими ст. 16 Закона о защите конкуренции необходимо установить факт заключения ими соглашения либо совершения согласованных действий, не предусмотренных нормативными правовыми актами, а также выявить негативные последствия для конкуренции либо создание условий их возникновения.

Как правило, антимонопольный орган располагает только косвенными доказательствами наличия незаконных соглашений или согласованных действий, так как «договаривающиеся стороны» обычно не скрепляют свои действия и соглашения подписями и печатями. Все это требует при расследовании таких дел проведения скрупулезного анализа, установления причинно-следственных связей и иных обстоятельств, свидетельствующих о нарушении именно ст. 16 Закона о защите конкуренции, а не, к примеру, ст. 15, запрещающей органам власти совершать действия, ограничивающие конкуренцию.

Составление будущим победителем закупки дефектного акта на снос барака, на основании которого организатор торгов установил начальную (максимальную) цену закупки; утверждение этого акта территориальным управлением; осуществление предпринимателем работ до даты окончания срока подачи заявок на участие в закупке; отказ второго участника от дальнейшего участия в пользу первого хозяйствующего субъекта и другие обстоятельства в совокупности свидетельствовали о согласованных действиях главного управления администрации г. Тулы по Пролетарскому территориальному округу и индивидуального предпринимателя.

Нарушение антимонопольного законодательства послужило правовым основанием для выдачи указанным лицам обязательных для исполнения предписаний, направленных на предупреждение аналогичных нарушений при проведении закупки на выполнение работ по сносу аварийных строений.

Органы внутренних дел не нашли оснований для возбуждения уголовного дела, в связи с чем решается вопрос о привлечении нарушителей антимонопольного законодательства к административной ответственности.