МУПы и РЫНОК: антимонопольные аспекты

Половина дел, рассматриваемых ФАС России, – это спор антимонопольного ведомства с органами власти. Большая доля подобных  дел, рассмотренных Тульским УФАС России, было возбуждено по факту «помощи» местных властей муниципальным унитарным предприятиям, которые с точки зрения конкуренции являются прежде всего коммерческими организациями.

Уже «обыденными» стали наделение муниципальных унитарных предприятий властными полномочиями, предоставление им льгот, субсидий. Но иногда даже существующий много лет институт передачи имущества в хозяйственное ведение (антимонопольное законодательство содержит указание, что оно не является преференций) может стать административным барьером и инструментом для выделения бюджетных средств в нарушение действующего законодательства.

Основными актами, регулирующими вопросы, связанные с созданием и деятельностью на территории Российской Федерации муниципальных унитарных предприятий (МУПов), основанных на праве хозяйственного ведения, являются: Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", а также Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Так, частью 4 статьи 51 Закона о местном самоуправлении установлено право муниципальных образований создавать предприятия, необходимые им для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Статьей 8 Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" определен порядок учреждения унитарного предприятия, согласно которому муниципальное предприятие может быть создано, в том числе, в случае необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач[1] (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), и возможность закрепления за ним имущества на праве хозяйственного ведения.

Однако нередко органы местного самоуправления закрепляют за МУПами на праве хозяйственного ведения имущество, являющееся имуществом общего пользования (такие как автомобильные дороги общего пользования местного значения, земельные участки мест захоронений и т.п.), содержание которого органы местного самоуправления должны организовать самостоятельно в силу отнесения их к вопросам местного значения.

При этом, закрепление за МУПами на праве хозяйственного ведения муниципального имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения, формально перекладывает бремя содержания такого имущества (например, содержание, поддержание в надлежащем состоянии автомобильных дорог общего пользования местного значения) с соответствующего муниципального образования на указанные предприятия. Одновременно в расходной части местных бюджетов также предусматривается финансирование решения этих же вопросов местного значения, являющихся с точки зрения федерального законодателя муниципальной нуждой.

Коллизия такого «двойного» финансирования в последующем разрешается просто -  муниципалитет направляет бюджетные деньги соответствующим МУПам для покрытия возникающих у них вследствие содержания переданного им имущества затрат. Естественно проведение каких-либо публичных процедур в данной схеме финансирования не предусмотрено.

Так, подобным способом на территории города Тула финансировались:

Дорожная деятельность, организация благоустройства и озеленения территории

В соответствии со ст. 16 Закона О местном самоуправлении к вопросам местного значения городского округа относятся, в том числе:

-  дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а так же осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа.

То есть в силу части 2 статьи 3 Федерального закона  от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" выполнение работ по содержанию дорог в г. Туле является муниципальной нуждой.

При этом Федеральный закон О размещении заказов для государственных и муниципальных нужд предусматривает единственный способ  финансирования для обеспечения  потребностей муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения - размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений.

До определенного момента администрация г. Тулы соблюдала данные законодательные постулаты и выделяла финансирование на выполнение работ по содержанию дорог в г. Туле в рамках размещения заказа для муниципальных нужд, по результатам которых победителями определялись различные организации.

Однако, в последующем администрация города Тула нашла простой и эффективный способ избежать всякие публичные процедуры и возложить данное «бремя» на муниципальные унитарные предприятия.

Так, администрацией  г. Тулы было принято постановление от 13.11.2010 г. № 3463 «О закреплении на праве хозяйственного ведения за МУП «Спецавтохозяйство»  (МУП «САХ») и МУП «Комбинат благоустройства города» муниципального имущества и признании утратившим силу пунктов 1, 2 постановления главы администрации города Тулы от 08.10.2008 №3907», а так же распоряжение администрации г. Тулы от 08.11.2010г. № 1/122-р «О мероприятиях по переходу на финансирование содержания городских территорий в виде субсидий».

Данное Постановление предусматривало закрепление за МУП «Комбинат благоустройства города» и МУП «Спецавтохозяйство» на праве хозяйственного ведения муниципального имущества - проезжих частей магистральных улиц города.

В рамках исполнения постановления № 3463 МУП «Спецавтохозяйство» и МУП «Комбинат благоустройства города», на которые возложены обязанность по содержанию автомобильных дорог города, выполняли такие работы как механизированную уборку и мойку улиц/дорожного полотна, сбор и вывоз с них мусора и др., а администрация г. Тулы в свою очередь субсидировала (т.е. оплачивала) расходы МУП «САХ» и МУП «Комбинат благоустройства города», понесенные в связи с выполнением данных работ. Одновременно МУП «САХ» и МУП «Комбинат благоустройства города» ежедневно предоставляли информацию по уборке за предыдущий день структурному подразделению администрации г. Тулы, то есть сдавало результаты работы.

Статья 702 Гражданского Кодекса Российской Федерации предусматривает, что по договору подряда одна сторона (подрядчик) обязуется выполнить по заданию другой стороны (заказчика) определенную работу и сдать ее результат заказчику, а заказчик обязуется принять результат работы и оплатить его.

Таким образом, между администрацией г. Тулы, МУП «Комбинат благоустройства города» и МУП «САХ» возникли фактические договорные отношения, ранее являвшиеся предметом муниципального заказа.

То есть передача дорог в ведение МУП «САХ» и МУП «Комбинат благоустройства города» дала возможность не обличать возникшие между администрацией г. Тулы, МУП «Комбинат благоустройства города» и МУП «САХ» договорные отношения в легальную форму договора, заключенного в письменной форме, и сделало возможным избежать проведения процедуры торгов и выделить денежные средства конкретным юридическим лицам – МУП «САХ» и МУП «Комбинат благоустройства города».

Содержание мест захоронения

Однако, вышеописанный случай возник не на «пустом месте». Ранее тем же исполнительным органом подобным образом был решен вопрос по содержанию мест захоронения (данный вопрос местного значения установлен пунктом 23 статьи 16 Федерального закона РФ от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об  общих принципах организации местного самоуправления в РФ»).

Конечно во многих других муниципалитетах, в том числе и на территории других субъектов Российской Федерации, местные власти в нарушение антимонопольного законодательства отдают своим муниципальным предприятиям – специализированным службам по вопросам похоронного дела, осуществление своих полномочий, например, – выделение земельных участков под захоронение, регистрацию захоронений.

Однако исполнительные органы власти города Тула пошли дальше.

В 2006 году постановлением главы администрации г. Тулы от 20.03.2006 № 354 все городские кладбища были переданы муниципальному предприятию «Комбинат спецобслуживания населения» (МУП «КСОН»), которое, к слову, специализированной службой по вопросам похоронного дела не является. И естественно, стали выделять ему субсидии на выполнение работ по содержанию кладбищ, также, естественно являющиеся муниципальной нуждой. В одном 2011 году было выделено уже 14 730 000 рублей.

 Интересным здесь является то, что, во-первых, никаких соглашений, договоров администрация и МУП «КСОН» по факту выделения данных денежных средств не заключали (деньги ассигновались просто так, «на деятельность»), а во-вторых, МУП «КСОН», уже по своей инициативе, заключало с другими «ритуальщиками» –  уже частной формы собственности, договоры о взаимных обязательствах, в которых не только разрешало им оформление документов для захоронения, ведение регистрационных книг, но и передавало в пользование отдельные городские кладбища, поручало осуществление ухода за ними. При этом выполняли данные работы «частные ритуальщики» за свой счет, да еще и оплачивали МУП «КСОН» определенный процент за каждую выкопанную на таком кладбище могилу.  

И было бы смешно, если не было так грустно

Найти иные муниципальные нужды, которые надо содержать (убирать, красить, мыть) трудно, то есть тульские власти применили данный способ не в каком-то конкретном случае (экстренном, исключительном, единичном), а создали целую практику выполнения подобных работ только муниципальными унитарными предприятиями.

А какие муниципальные нужды и товарные рынки следующие? Какая мотивация двигала и движет тульским властями?

Как было указано выше, основной довод власти – возможность оказания данных услуг по минимальным ценам, то есть дешевле, чем у конкурентов.

Однако проведенным антимонопольным органом анализом было установлено, что  ранее по результатам заключенных муниципальных контрактов на механизированную уборку дорог г. Тулы за I квартал 2010 года была затрачено 48 704 929 рублей. МУП «Комбинат благоустройства города» и МУП «Спецавтохозяйство» за содержание дорог г. Тулы за I квартал 2011 года было перечислено 61 350 200 рублей.

Сравнить сколько денег было бы выделено в рамках размещения муниципального заказа на содержание кладбищ и уход за ними не представляется возможным, так как, по данным Тульского УФАС России, подобный заказ ни разу не размещался.

На примере города Тула еще раз был доказан тезис, что любое частное предприятие, как правило, осуществляет предпринимательскую деятельность дешевле, нежели государственное или муниципальное предприятие.

Расходных обязательств городского  бюджета, на которые могли быть потрачены деньги, затраченные на «субсидии», множество: от «нищих» муниципальных медицинских учреждений, библиотек, школ, детских садов до выделения денег на достойный ремонт тех же самых автомобильных дорог.

Во многих странах Европы муниципалитеты уже давно отказались от предпринимательской деятельности в отраслях городских и пригородных пассажирских перевозок, дорожных работ, которые в свое время считались там их задачами.

Но почему то наши власти, которые призваны «решать» вопросы местного значения в «наших интересах», все еще держаться за институт «муниципальных унитарных предприятий».

Неужели обязательно из коммерческой организации, которая способна принести прибыль бюджету, превращать муниципальное унитарное предприятие в «бюджетососущее» нечто?

Надо заметить, что не смотря на все «усилия», МУП «Комбинат благоустройства города» - банкрот, МУП «КСОН» находится на грани экономической рентабельности.

Средства муниципального образования (бюджет, имущество) являются общественным достоянием, формирующимся за счет средств налогоплательщиков. Однако, мало того, что данные средства направляются в обход действующего законодательства на финансирование МУПов, так еще и органы публичной власти, существующие за счет налогов, сборов, в том числе собираемых с частных предпринимателей, создают конкурентов этим же частным предприятиям и подчас, вообще, устраняют их с товарных рынков.

В чем же здесь первопричина? Может быть в том, что учредители МУПов, являясь одновременно органами публичной власти, имеют, соответственно, возможность создавать рамочные и иные условия деятельности, которых не имеют учредители частных предприятий, тем более, что директора нескорых муниципальных предприятий одновременно являются депутатами представительного органа муниципального образования ("Наш МУП,- как хотим, так ему и помогаем").

Или же отсутствие опыта работы в рыночных условиях, привычка существовать за счет средств местных бюджетов, отсутствие мотивации, «семейная» бюджетная среда в достаточно жесткие рыночные условия?

Причин может быть много, но выход только один – содействие местных властей  развитию местной экономики, стержнем которого будет являться создание благоприятных условий для развития предпринимательства. Ведь развитие частного предпринимательства во всех сферах – надежная гарантия стабильного экономического и финансового развития муниципалитета, а также обеспечения исполнения социальных функций муниципалитетов по отношению к населению без «помощи» муниципальных унитарных предприятий.

Решение данной задачи является одним из приоритетных направлений работы антимонопольного ведомства.

Только выявление и пресечение подобного рода нарушений кропотливым трудом сотрудников антимонопольного органа, отстаивание ими своих позиций во властных и судебных органах всех уровней сможет обуздать выставление органами власти административных барьеров и создать благоприятные рыночные условия не на бумаге и не для конкретных лиц, а для всех.

В целях устранения описанных в данной статье нарушений Тульским УФАС России администрации г. Тулы были выданы соответствующие предписания об устранении всех рассмотренных в данной статье нарушений.

Обоснованность требований антимонопольного органа  по исключению из хозяйственного ведения МУП «Комбинат благоустройства города» и МУП «Спецавтохозяйство» проезжих частей магистральных улиц города подтверждена арбитражными судами трех инстанций.

Начальник отдела контроля органов власти Тульского УФАС России            

  Д.А. Алпатова