Земельные участки под жилищное строительство. Есть ли порядок?

Земельные участки под жилищное строительство. Есть ли порядок?

Обеспечение граждан жильем – важнейшая социальная функция государства. Решение этой задачи происходит в основном путем осуществления многоквартирного жилищного строительства. Поэтому законодатель уделяет большое внимание регламентации деятельности по осуществлению многоквартирного жилищного строительства, в частности, порядку предоставления земельных участков для такого жилищного строительства.

Однако в жизни «правоприменительной» есть много «но», позволяющих обойти или исказить процедуру предоставления таких земельных участков, чему и посвящена данная статья.

Находящиеся в собственности органов власти земельные участки образуют одну из экономических основ их деятельности. Эффективность управления и распоряжения ими характеризует способность органов власти обеспечить не только стратегические интересы государства, экономическую стабильность региона или муниципалитета, но и защиту прав и законных интересов жителей, обеспечение их потребностей, важнейшей из которых является потребность в доступном жилье.

Порядок предоставления земельных участков для многоквартирного жилищного строительства или для их комплексного освоения в целях жилищного строительства подчиняется общему порядку предоставления земельных участков, но с важными особенностями, характерными именно для этого вида хозяйственной деятельности, достаточно детально прописанными в Земельном и Градостроительных Кодексах Российской Федерации и целой системе законодательных актов, принятых в их развитие.

Однако в правоприменительной практике существует много примеров, иллюстрирующих попытки обхода законодательных норм, устанавливающих порядок выделения земельных участков под многоквартирное жилищное строительство. Применительно к противоправным действиям органов власти их можно условно разделить на две группы: выделение земли в обход проведения аукционных процедур и действия по устранению нежелательных участников проводимых аукционов.

Как не проводить?

В рассматриваемом контексте даже процедура изменения вида разрешенного использования земельного участка может иметь неоднозначные последствия для обеспечения конкуренции при выделении органами власти земельных участков для жилищного строительства. Казалось бы, причем здесь конкурентное право?

Процедура основана на праве правообладателя земельного участка изменить вид его разрешенного использования и носит заявительный характер.

Действующее земельное и градостроительное законодательство определяет, что изменение одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов. Виды разрешенного использования определяются в пределах градостроительного планирования правообладателем самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований.

Однако в этой самостоятельности правообладателя и скрываются те обстоятельства, которые способны препятствовать конкуренции при доступе к государственным и муниципальным земельным ресурсам.

Так, в ходе планового контрольного мероприятия муниципальных органов исполнительной власти был выявлен ряд постановлений, утвердивших изменение вида разрешенного использования земельного участка на «многоквартирный многоэтажный жилой дом».

При этом ранее для этих земельных участков применялись такие виды использования, как «индивидуальный жилой дом» или «для эксплуатации нежилого здания».

И для антимонопольного органа здесь важен не собственно сам порядок изменения разрешенного вида использования, а его результат, то есть «что» и на «что» поменяли:

 Согласно статье 30.1 Земельного кодекса РФ предоставление государственного или муниципального земельного участка для строительства многоквартирных жилых домов возможно только посредством продажи земельных участков или продажи права на заключение договоров аренды земельных участков на аукционе.

Однако предоставление земельного участка в аренду для индивидуального жилищного строительства может осуществляться на основании заявления гражданина, заинтересованного в предоставлении земельного участка, на основании которого исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, может, в том числе, принять решение о предоставлении такого земельного участка в аренду гражданину и без проведения аукциона.

Предоставление земельных участков для иного, помимо жилищного, строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, может быть осуществлено с процедурой предварительного согласования места размещения объекта, которая также не предполагает проведение торгов.

То есть получив государственную или муниципальную землю для строительства дома или гаражей, потом можно просто поменять вид разрешенного использования на «многоквартирный многоэтажный жилой дом», и как правообладатель возводить жилые здания «в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием».

При этом свое право на такое изменение можно осуществить даже, если испрашиваемый вид разрешенного использования земельного участка не соответствует утвержденным правилам землепользования и застройки. Для этого необходимо осуществить внесение изменений в правила землепользования и застройки путем уточнения содержания градостроительного регламента.

Согласитесь, не слишком сложная процедура, если ее результатом является получение государственной или муниципальной земли для жилищного строительства без участия в аукционе, а следовательно, с минимальными финансовыми затратами. И даже можно выбрать место для строительства по своему усмотрению, предварительно его просто согласовав.

 И никаких публичных процедур: даже публичные слушания, с учетом результатов которых принималось решение об изменении вида разрешенного использования земельного участка, после принятия правил землепользования и застройки или после 1 января 2012 года, можно не проводить (статья 4 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»).

Как не надо проводить?

Проведение аукциона для выделения земельного участка под жилищное строительство также не гарантирует отсутствие ущемления или ограничения конкуренции. Отчасти это связано с отсутствием детального урегулирования процедуры такого аукциона, как например, при выделении иного (помимо земли) муниципального и государственного недвижимого имущества (приказ ФАС России от 10.02.2010 № 67).

Так, как показала практика Тульского УФАС России, проблемой для участника аукциона может стать даже реализация права на изменение своей заявки: два из трех участников аукциона по продаже права аренды на земельный участок для жилищного строительства, проводимого летом 2011 года муниципальными властями Богородицкого района Тульской области, были не допущены для участия в нем по причине предоставления недостоверных сведений, представленных в заявке, не смотря на то, что ими до окончания срока приема заявок на участие в аукционе были поданы письма о внесении изменений в заявку.

Данный отказ был обоснован тем, что аукционная документация не предусматривала возможность изменения или дополнения поданных заявок.

Также очень часто при определении перечня сведений и документов, представляемых для участия в аукционах для выделения земельных участков под жилищное строительство, органами власти в него включаются документы, которые  организатор торгов не вправе требовать в силу пунктов 12 и 13 статьи 38.1 Земельного кодекса Российской Федерации, устанавливающих исчерпывающий перечень таких сведений.  Так, очень часто истребываются нотариально заверенные копии учредительных документов; свидетельство о государственной регистрации юридического лица; решение в письменной форме соответствующего  органа управления о приобретении имущества.

При этом истребование документов, не предусмотренных земельным законодательством, может сузить круг участников аукциона.

Однако очень часто судебная практика исходит из того, что для признания данного факта нарушением необходимо доказать причинно-следственную связь между требованием о предоставлении дополнительных документов и конкретным недопуском к участию в аукционе по причине их непредставления.

Но целью Федерального закона «О защите конкуренции», в том числе, является и предупреждение недопущения, ограничения, устранения конкуренции, для наличия состава антимонопольного правонарушения не обязательно наступление конкретных последствий (статьи 15, 17 Федерального закона «О защите конкуренции» запрещают и действия, «которые могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции»).

Как лучше?

Конкурсный отбор направлен и на выбор оптимальной для бюджета цены за землю и на отбор лучшего претендента на ее использование.

Однако в рассматриваемых случаях земля отдается за «копейки». Например, под индивидуальный жилой дом примерно за 2 500 рублей за сотку. Договор аренды вышеописанного земельного участка в Богородицком районе Тульской области был заключен с единственным участником аукциона на сумму арендной платы – 150 000 рублей в год, в то время, как один из недопущенных строителей был готов арендовать данный земельный участков за 1 500 000 рублей.

И что немаловажно, такая экономия для строителя не имеет свои следствием снижение стоимости «конечного продукта» - «квадратного метра» жилой площади для их непосредственных покупателей (цены на жилые помещения в Тульской области – «равномерно высокие»).

То есть и бюджет деньги потерял, и население никакой экономии не получило.

К тому же, попытка возведения многоквартирных жилых домов на площади одного индивидуального жилого дома приводит к тому, что комплексы элитных для нашего города таун-хаусов (единственных видов многоквартирных домов, которые можно «воткнуть» на такую площадь) ютятся на крошечных земельных участках.

Как решить?

Для решения вышеизложенных вопросов антимонопольный орган должен воспользоваться всем объемом полномочий, предоставленных ему статьей 23 Федерального закона «О защите конкуренции»: сначала необходимо установить факт нарушения решением комиссии антимонопольного органа, а затем для восстановления конкуренции обратиться в Арбитражный суд для признания совершенных сделок, проведенных аукционов недействительными и отмены их результатов, что, по сути, равно прекращению права пользования спорными земельными участками.

В вышеописанном случае отклонение заявок при проведении аукциона послужило основанием для его отмены по иску Тульского УФАС России, что еще раз подтвердило позицию антимонопольного органа о возможности участников рассматриваемых аукционов изменять поданные заявки.

Постулат о наличии нарушения антимонопольного законодательства в требовании не предусмотренных Земельным Кодексом РФ документов для участия в аукционе также подтверждены решениями арбитражных судов.

Начальник отдела контроля органов власти Тульского УФАС России       

Д.А. Алпатова