Как бюджет поделить и своих не обидеть

КАК БЮДЖЕТ ПОДЕЛИТЬ И СВОИХ НЕ ОБИДЕТЬ

В российском праве       в отношении расходования средств государственных  или муниципальных бюджетов не существует четких критериев эффективности их использовании.

При таком положении риск нецелевой  реализации существенно возрастает. В качестве  показательного примера автор статьи приводит схему расходования муниципальных бюджетных средств при решении отдельных вопросов местного значения.

Минуя процедуру размещения  муниципального заказа, денежные средства в полном объеме уводятся из конкурентных сфер деятельности путем субсидирования муниципальных унитарных предприятий в размере 100% стоимости выполнения соответствующих работ.

Мы делили  апельсин,

много  нас, а  он  один!

 Экономическую основу местного самоуправления согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Закон о самоуправлении), составляют, в частности, средства местных бюджетов, формирование, утверждение и исполнение которых органы местного самоуправления осуществляют самостоятельно с соблюдением требований Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ).

Статья 69 БК РФ к бюджетным ассигнованиям относит ассигнования на оплату муниципальных контрактов (далее – контракт) на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд, на предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий муниципальным учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг (далее – производители).

Если с оплатой контрактов все более-менее ясно, то на субсидиях остановимся подробнее.

Субсидии производителям согласно пункту 1 статьи 78 БК РФ предоставляются безвозмездно и безвозвратно в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

При этом субсидии предоставляются в случаях и порядке, предусматриваемых решением представительного органа муниципалитета о местном бюджете, принимаемыми в соответствии с ним актами местной администрации и определяющими:

-категории и/или критерии отбора производителей – получателей субсидий;

-цели, условия и порядок предоставления субсидий;

-порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.

Нормы статей 78, 86 БК РФ свидетельствуют об исчерпывающем перечне случаев возможного субсидирования производителей, но, самостоятельность муниципалитетов дело тонкое, однако.

Не думай о бюджете свысока

Жили себе в городе Туле городская Дума (далее – Дума) и администрация города Тулы (далее – Администрация).

Городская Дума 20.12.2010 года приняла решение № 15/314 "О бюджете муниципального образования город Тула на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" (далее – решение о бюджете) согласно пункту 22 которого в 2011 году субсидии из бюджета предоставлялись муниципальным унитарным предприятиям на возмещение затрат по содержанию переданных в хозяйственное ведение средств наружного освещения, зеленых насаждений, автомобильных дорог, ливневой канализации и объектов благоустройства.

Указанная норма решения о бюджете установила не категории, а конкретных получателей субсидий с организационно-правовой формой – муниципальные унитарные предприятия (далее – МУП), что само по себе уже является нарушением.

Федеральный законодатель работы по содержанию в надлежащем состоянии местных автомобильных дорог, ливневой канализации, объектов благоустройства, зеленых насаждений, средств наружного освещения относит к муниципальным нуждам.

Финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, согласно части 2 статьи 18 Закона о самоуправлении исполняются за счет средств местных бюджетов, что в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее – Закон о заказах) предусматривает проведение публичных процедур (торги в форме конкурса, аукциона, аукциона в электронной форме).

Несоблюдение порядка выполнения работ для муниципальных нужд посредством проведения публичных процедур является нарушением антимонопольного законодательства, так как при этом с соответствующих товарных рынков устраняются конкуренты, а МУПы получают преимущества для осуществления деятельности.

Позицию Тульского УФАС России по данному вопросу поддержал Арбитражный суд Тульской области, указав дополнительно, что статья 78 БК РФ не выделяет такого безусловного субъекта получателя субсидий, как МУП, а Закон о самоуправлении, позволяющий муниципалитетам создавать муниципальные предприятия для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, сам по себе не дает возможности предоставлять МУПам субсидии.

Казалось бы, это нарушение антимонопольного законодательства "перещеголять" невозможно, но … совершенству нет предела.

Свои среди чужих

Принятое Думой решение о бюджете подлежало исполнению Администрацией, тем более что именно Администрация должна была устанавливать порядок предоставления субсидий производителям, а также обеспечивать исполнение решений вопросов местного значения.

Учитывая, что товарный рынок содержания автомобильных дорог (включая ливневые канализации) в Туле достаточно конкурентен, "чужаки" с него "выдавливаются" путем закрепления на праве хозяйственного ведения соответствующего муниципального имущества за "своими" МУПами.

Закрепление за МУПом муниципального имущества на праве хозяйственного ведения с точки зрения федерального законодателя предусматривает содержание такого имущества за счет средств соответствующего бюджета либо за счет собственных средств МУПа, что корреспондируется с постановлением Администрации от 15.06.2011 № 1569, установившего стоимость содержания ливневых канализаций (далее – ливневка), закрепленных за МУП "Спецавтохозяйство", в размере 247,82 рублей за 1п.м.

Это постановление соответствует Порядку принятия решений об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений (утверждено решением Думы от 25.10.2006 № 21/372), согласно дефису 2 пункта 3.1 которого одним из принципов регулирования тарифов является компенсация экономически обоснованных расходов муниципального предприятия, связанных с производством, реализацией услуг.

Помимо предусмотренных в бюджете средств на содержание ливневок, приложениями №№ 3, 7 к решению о бюджете в 2011 году предусматривались и бюджетные ассигнования на ремонт/капитальный ремонт местных автомобильных дорог (включая ливневки) в общей сумме 540`326`800 рублей и субсидии на ремонт/капитальный ремонт автомобильных дорог в сумме 128`280`000 рублей.

Кроме того, пунктом 18 решения о бюджете в составе расходов бюджета города на 2011 год был предусмотрен резервный фонд в сумме 40`000`000 рублей на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций.

Сами по себе все эти источники финансирования расходов на содержание в надлежащем состоянии ливневок, действующему законодательству не противоречат, но в умелых руках денежные потоки могут претерпевать удивительные  приключения.

Приключения  бюджетных средств

В отношении ливневки, расположенной в городе на ул. Советская, 5 в 2010-2011гг. сложилась следующая ситуация:

1. постановлением Администрации от 25.10.2010 № 3261 из резервного фонда, предусматривавшегося в бюджете города на 2010 год, муниципальному учреждению были выделены ассигнования на оплату работ по ремонту ливневки и ликвидации провала на ул. Советской, 5 в сумме 541`703 рублей;
2. Управлением городского хозяйства Администрации с МУП "Комбинат благоустройства города" 11.01.2011г. было заключено соглашение № 4 о предоставлении в 2011 году субсидии на возмещение затрат по содержанию ливневок города (расторгнуто с 12.05.2011г., но исполненное сторонами на сумму 4`901`300,00 рублей);
3. приложением 6 к постановлению Администрации от 17.05.2011 № 1272 на праве хозяйственного ведения за МУП "Спецавтохозяйство" (далее – МУП "САХ") была закреплена ливневая канализация по ул. Советская;
4. Управлением городского хозяйства Администрации с МУП "САХ" 17.05.2011г. было заключено соглашение № 13 о предоставлении в 2011 году субсидии на возмещение затрат по содержанию ливневок города (включая ливневку по ул. Советская) на сумму 11`184`100 рублей;
5. постановлением Администрации от 15.06.2011 № 1569 установлена стоимость содержания ливневки, закрепленной за МУП "САХ" в размере 247,82 рублей за 1п.м.;
6. муниципальная адресная программа в 2011 году "Восстановление работоспособности ливневой канализации в городе Туле" (утверждена постановлением Администрации от 22.07.2011 № 1844) предусматривала объем финансирования из городского бюджета на восстановление работоспособности ливневки по ул. Советская, 5 в размере 4`800`000 рублей;
7. постановлением Администрации от 08.08.2011 № 2021 из резервного фонда, предусматривавшегося в бюджете города на 2011 год, муниципальному учреждению были выделены ассигнования на оплату работ по прочистке ливневки по ул. Советская, 5 (содержание которой, напомним, не бесплатно осуществляет МУП "САХ") в сумме 4`780`082,39 рублей.

Соответственно содержание МУП "САХ" ливневки по ул. Советская, 5 согласно вышеуказанным актам финансировалось Администрацией в 2011 году следующим образом:

-за счет субсидий из городского бюджета (соглашение от 17.05.2011г. № 13);

-за счет средств городского бюджета (муниципальная адресная программа на 2011 год "Восстановление работоспособности ливневой канализации в городе Туле");

-за счет средств резервного фонда, предусмотренного в городском бюджете (постановление Администрации от 08.08.2011 № 2021) – при том, что на содержание МУП "САХ" на праве хозяйственного ведения была передана отремонтированная ливневая канализация.

Но, может быть, не так страшен черт, как мы его здесь  расказывается?

Так все ли хорошо?

"Все хорошо, прекрасная маркиза"-  поется в известной песенке, в конце которой выясняется, что маркиза, в общем-то, разорена, а в остальном – все хорошо.

Содержание МУП "САХ" отремонтированной ливневки по ул. Советская, 5 в 2011 году, по сути, имело тройное бюджетное финансирование за счет: субсидий, собственно средств бюджета и средств резервного фонда, что свидетельствует, как минимум о неэффективном расходовании бюджетных средств на выполнение работ, являющихся муниципальной нуждой.

В тоже время, реализация муниципальной нужды по содержанию данного объекта посредством процедур, предусмотренных Законом о заказах, предусматривала бы лишь однократное бюджетное финансирование в рамках контракта, заключенного с победителем соответствующих публичных процедур.

Выполнение работ по содержанию ливневки подпадает под действие главы 37 ГК РФ – "Подряд", что налагает на подрядчика обязанность по соответствию качества выполненных работ условиям договора подряда.

Согласно пункту 2 статьи 724 ГК РФ заказчик вправе предъявить требования о ненадлежащем качестве результата работ в пределах двух лет со дня передачи результата работ, если иные сроки не установлены законом, договором или обычаями делового оборота.

При этом согласно пункту 1 статьи 723 ГК РФ заказчик вправе по своему выбору потребовать от подрядчика:

-безвозмездного устранения недостатков в разумный срок;

-соразмерного уменьшения установленной за работу цены;

-возмещения своих расходов на устранение недостатков,

но никак не устранения недостатков выполненных работ за счет средств резервного фонда муниципального бюджета.

Кроме того, при проведении публичных процедур в рамках Закона о заказах, сведения о подрядчиках, контракты с которыми расторгнуты в связи с существенным нарушением ими контрактов, включаются на два года в реестр недобросовестных поставщиков (часть 10 статьи 19 Закона о заказах).

Вместе с тем указанные правовые последствия при реализации муниципальных нужд посредством закрепления имущества на праве хозяйственного ведения за МУПами и последующего содержания такого имущества посредством субсидирования из городского бюджета, муниципальным унитарным предприятиям не грозят, что, как следствие, ведет к отсутствию необходимости снижения издержек, экономически необоснованным расходам и т.п.

Что делать?

Закрепление муниципального имущества города на праве хозяйственного ведения за конкретными МУПами и последующее исполнение муниципальной нужды по содержанию такого имущества в виде целевого предоставления субсидий из городского бюджета в размере, соответствующем 100% финансированию расходов на содержание этого имущества, имеет целью избежать проведения публичных процедур посредством размещения заказа, при котором возможно стимулирование хозяйствующих субъектов к участию в размещении заказа, эффективное расходование бюджетных средств и, как следствие, развитие конкуренции на товарных рынках содержания автомобильных дорог местного значения (включая ливневую канализацию), объектов благоустройства и зеленых насаждений города.

Рассмотренная схема расходования бюджетных средств при решении вопросов местного значения уводит в полном объеме денежные средства из конкурентных сфер деятельности путем субсидирования аналогичной деятельности, осуществляемой МУПами, ведет к ограничению, устранению, недопущению конкуренции в сфере доступа к муниципальному ресурсу – бюджетным денежным средствам, вытесняет хозяйствующие субъекты иных, нежели муниципальные унитарные предприятия, организационно-правовых форм с конкурентных товарных рынков.

Данная схема, по-видимому, настолько заманчива, что в реалиях действующего законодательства Администрация пытается реализовывать ее то тем, то иным способом. Одними и теми же остаются лишь безусловные получатели бюджетных субсидий – "свои" муниципальные унитарные предприятия.

Исходя из изложенного, расходные обязательства по решению рассмотренных в данной статье вопросов местного значения должны предусматриваться в муниципальном бюджете на соответствующий финансовый год в качестве самостоятельных расходных обязательств, но никак не посредством субсидирования конкретных хозяйствующих субъектов с организационно-правовой формой "муниципальное унитарное предприятие".

Главный специалист-эксперт отдела контроля органов власти Тульского УФАС России                                                     А.А. Ростиславова