Антимонопольный контроль над органами местного самоуправления, или как избежать наказания

Данная антимонопольная история началась еще в 2012 году, когда Комиссией Тульского УФАС России было рассмотрено дело о нарушении Собранием представителей муниципального образования Алексинский район (далее – Собрание) антимонопольного законодательства.

Суть выявленного нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) состояла в спорном, не только с точки зрения права, но и логики, установлении[1] Собранием коэффициентов[2] видов разрешенного использования земельных участков на территории муниципального образования Алексинского района на 2012 год, дифференцированных по видам использования и категориям арендаторов внутри одного вида функционального (разрешенного) использования земельных участков в зависимости от вида объекта предпринимательской деятельности (здание, объект, склад, помещение), а проще говоря разное количественное значение было установлено для:

 - размещения объектов промышленности (под размещение производственных зданий, строений, сооружений),

- для объектов производственной, инженерной и транспортной инфраструктур,

 - размещения объектов предпринимательской деятельности (офисы, мастерские, склады, мфц, объекты автосервиса и др.).

В данном случае всеми хозяйствующими субъектами осуществляется один вид использования земли - предпринимательская деятельность.

Согласитесь, что применение подобной градации очень сложно: какой коэффициент выбрать, если арендатор разместит на земельном участке одновременно производственное строение и склад (в котором захочет хранить материалы сбыта и заготовок, например)?

Действительно сложно… Вот и разбирательство по антимонопольному делу показало, что на основании рассматриваемого решения администрацией муниципального образования Алексинский район были заключены 2 договора аренды земельного участка с разрешенным использованием: «для размещения объектов предпринимательской деятельности», но для одного договора применен коэффициент вида «для размещения производственных зданий», а для другого – «для размещения объектов предпринимательской деятельности». Разница в денежном эквиваленте – в разы.

Если говорить о конструкции антимонопольного нарушения, то в данном случае всеми хозяйствующими субъектами осуществляется один вид использования земли - предпринимательская деятельность.

При этом, по принципу экономической обоснованности арендная плата должна устанавливаться с учетом категории земель и их разрешенного использования.

Законодательство Тульской области предусматривает следующую единую группу видов разрешенного использования земельных участков (определены приложением № 3 постановления Администрации Тульской области от 28.12.2009 № 1007 "Об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель населенных пунктов Тульской области"): земельные участки, предназначенные для размещения производственных и административных зданий,  строений, сооружений промышленности, коммунального хозяйства, материально-технического,   продовольственного снабжения, сбыта и заготовок.

Однако в данном случае органом местного самоуправления для дифференциации размера арендной платы применялись виды объектов предпринимательской деятельности, расположенные на земельных участках.

А право органа местного самоуправления дифференцировать размер арендной платы за землю в зависимости от вида объекта, расположенного на арендуемом земельном участке, действующим федеральным законодательством не предусмотрено и создает преимущественное право одним хозяйствующим субъектам, которые осуществляют предпринимательскую деятельность через определенный вид объектов, перед другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими такую же деятельность, но через иные виды помещений.

При этом Собранием не было представлено доказательств экономического обоснования выбора различных (по виду объекта) коэффициентов для осуществления предпринимательской деятельности, что послужило для антимонопольного органа еще одним доказательством неосновательного (произвольного)  их установления.

А что же суд?

При обжаловании Собранием решения о признании его нарушившим и предписания об изменении акта в соответствии с требованиями антимонопольного законодательства Арбитражный суд Тульской области поддержал законность решения и предписания Управления (дело № А68-523/2013).

А вот дальнейшее прохождение данного дела через судебные инстанции породило создание двух судебных «прецедентов».

Так отменяя решение и предписание антимонопольного органа, суды апелляционной и кассационной инстанции указали, что установление наименований вышерассмотренных коэффициентов проводилось в соответствии с Классификатором видов использовании земель, утвержденных в Приказе Роснедвижимости от 27.12.2006 № П/0425, в то время как указанный классификатор не является нормативно правовым актом обязательным к исполнению, носит рекомендательный характер и разработан как методическое указание по переходу на новые классификаторы и справочники.

То есть, по сути, судами установлен приоритет данного ненормативного акта перед Законом о защите конкуренции.

А самым главным является указание судами апелляционной и кассационной инстанции на то, что регулирование общественных отношений органом власти в пределах компетенции, определенной для него законодателем, и со степенью детализации, обусловленной уровнем развития соответствующих отношений в той или иной местности, не является нарушением антимонопольного законодательства, критерии расчета арендной платы, установленные в акте Собрания, не нарушают положения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Таким образом, в настоящее время судами апелляционной и кассационной инстанции установлено, что антимонопольное законодательство не распространяется на регулирование общественных отношений органом власти, осуществляемое в пределах его компетенции, что в конечном итоге приведет к невозможности осуществления антимонопольного контроля над актами органов местного самоуправления в данной сфере как такового, и разрешает «вседозволенное», противоречащее актам высшей юридической силы регулирование арендных правоотношений органом местного самоуправления.

Помимо этого, обжалуемые судебные акты, в том числе, лишают самих арендаторов земельных участков возможности защиты своих интересов в судебном и (или) административном порядке.

А теперь немного об административной ответственности

И так сложилось, что именно с этим делом связана и другая «роковая» для правоприменения антимонопольного законодательства практика, но уже по вопросу привлечения должностных лиц представительных органов местного самоуправления к административной ответственности.

Все началось с нежелания Собрания исполнять выданное им по вышерассматриваемому делу предписание[3].

Так, в адрес Тульского УФАС России поступило заявление от Собрания о приобщении к материалам дела о нарушении антимонопольного законодательства выписки из протокола заседания, из которой следовало, что депутатами было принято решение о нецелесообразности выполнения предписания Тульского УФАС России, и оставлении вышеуказанного решения без изменения.

Данное заявление послужило поводом для возбуждения административного дела по   части 2.6 статьи 19.5 Кодекса  Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) по факту неисполнения выданного антимонопольным органом предписания, в ходе административного расследования по которому, было установлено, что согласно Протокола проведения заседания Собрания за оставление без  изменения вышеописанного решения об установлении размера арендной платы за земельные участки депутаты Собрания представителей муниципального образования Алексинский района проголосовали единогласно, что соответственно свидетельствует об их единогласном решении о неисполнении выданного Собранию предписания.

Привлекая депутатов Собрания к административной ответственности должностные лица Тульского УФАС России исходили из следующих положений федерального законодательства и муниципальных актов.

Статьей 40 (пункт 7.1) Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо органа местного самоуправления должны соблюдать ограничения и запреты и исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами.

Согласно пункта 8 статьи 42 выписки из Устава муниципального образования Алексинский района, депутат должен соблюдать ограничения и запреты и исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другим федеральным законами.

Согласно пункта 9 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, в том числе по истечении срока их полномочий.

Однако данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.

Часть 2 статьи 51 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» устанавливает, что неисполнение в срок предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства влечет за собой административную ответственность.

Исключений по числу и виду субъектов данного правонарушения действующее законодательство не содержит.

Поэтому все 13 присутствующих (и единогласно голосовавших) на заседании Собрания представителей муниципального образования Алексинский район депутатов были привлечены к административной ответственности по  части 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ по факту неисполнения выданного антимонопольным органом предписания.

Но не согласившись с вынесенным постановлением, депутаты Собрания представителей муниципального образования Алексинский район  обратились с жалобой в суд.

Районным судом их жалобы были удовлетворены, а постановления о привлечении данных должностных лиц к административной ответственности отменены.

В последующем, Тульским областным судом (в том числе в порядке надзора) жалобы Тульского УФАС России были оставлены без удовлетворения, а решения районного суда - без изменения.

При этом основным доводом по отмене постановлений Тульского УФАС России явилось то, что депутаты Собрания представителей муниципального образования Алексинский район не являются должностными лицами, что не соответствует действующему федеральному законодательству.

Так, статьей 35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, к которому относится установление размера арендной платы за земельные участки.

Также данной статьей осуществление полномочий представительного органа ставится в прямую зависимость от количества избранных депутатов и присутствии необходимого числа депутатов на заседании представительного органа.

Само существо функционирования представительного органа муниципального образования основано на коллегиальном принятии им решения, когда голос одного депутата является составной частью кворума для принятия решения, посредством которого представительным органом осуществляются полномочия, в том числе исключительные.

Поэтому выданное на Собрание представителей предписание может быть исполнено только посредством принятия коллегиального решения его должностными лицами.

Статьей 2.4 КоАП РФ установлено, что административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

В примечании к статье 2.4 КоАП РФ указано, что под должностным лицом следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Одновременно статьей 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливаются гарантии осуществления полномочий депутатов представительного органа муниципального образования, из которых следует, что функции представителя представительной власти в муниципальном образовании депутат осуществляет посредством участия в нормотворческой деятельности через голосование на заседаниях представительного органа.

Согласно статье 1.4 КоАП РФ лица, совершившие административное правонарушение, равны перед законом.

Установление частью 2 статьи 1.4 КоАП РФ особых условий применения мер обеспечения производства по делу об административном  правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц) не является основанием для освобождения данных лиц от административной ответственности.

Но от судебной практики никуда не уйти: наличие вышеназванных судебных актов делает в настоящее время невозможным не только понуждение к исполнению предписаний антимонопольного органа посредством угрозы привлечения к административной ответственности, но и возможность предупреждения совершения антимонопольных нарушений, в связи с опосредованным влиянием рассматриваемого вопроса на возможность привлечения к административной ответственности по статье 14.9 КоАП РФ, наказание по которой в виде дисквалификации является действенным инструментом пресечения антиконкурентного поведения должностных лиц органов власти.

А результат?

Тульское УФАС России готово отстаивать свою позицию по антимонопольному делу в Высшем арбитражном суде, а вот обратиться в Верховный суд РФ для дальнейшего обжалования решений районного суда КоАП РФ антимонопольному органу не позволяет.

Поэтому к чему это приведет покажет время.

Начальник отдела контроля органов власти Тульского УФАС России

Д.А. Алпатова