Споры о компетенции, или обращаться ли в антимонопольный орган по земельным, имущественным и ритуальным вопросам?

Право выбора судебного или административного порядка защиты своего нарушенного или оспариваемого права принадлежит субъекту спорных правоотношений[1]. Но всегда ли обращение в антимонопольный орган с заявлением или жалобой достигнет результата? Рассмотрению судебной практики по данному вопросу и посвящена данная статья.

По своей юридической конструкции нормативно установленные Федеральным законом от 26.07.2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) запреты адресованы органам, осуществляющим властные функции, и распространяются, прежде всего, на их акты и действия в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Одновременно с установлением запретов Закон о защите конкуренции предусматривает механизмы предупреждения и пресечения такого негативного вмешательства посредством осуществления антимонопольным органом своих полномочий.

В связи с тем, что целями Закона о защите конкуренции являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков,- влияние на состояние конкуренции (ее недопущение, ограничение, устранение) законодателем постановлено в качестве той «красной линии», - разграничивающей черты между просто противоправным (или ущемляющим права) действием (бездействием) органа власти и нарушением антимонопольного законодательства.

Подсказка для правильного разграничения самим же законодателем и дана при определении пунктом 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции признаков ограничения конкуренции.

Но как не существует идеальных формуляров, в которые бы вписывалась жизнь, так невозможно и прописать все формы и виды, дать исчерпывающие примеры: когда есть влияние на состояние конкуренции, а когда нет.

Разрешение этого вопроса, дающего ответ, что входит в компетенцию антимонопольного органа относительно действий (бездействия) органа власти, возможно решить через анализ соответствующей судебной практики:

1. Обжалование процедуры торгов и порядка заключения договоров (статья 18.1 Закона о защите конкуренции)

Статья 18.1 Закона о защите конкуренции предусматривает особый, отличный от процедуры рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров, и преимущество в виде установления подпунктом 3.1 пункта 3 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции особых полномочий по устранению последствий нарушения законодательства о торгах, вплоть до их аннулирования на основании предписания комиссии по рассмотрению жалоб антимонопольного органа.

При этом часть 1 статьи 18.1 содержит перечень торгов, в рамках которых возможна такая процедура, без установления перечня субъектов, которые могут подать жалобы в антимонопольный орган.

Вместе с тем судебная практика идет по пути разграничения субъектного состава заявителей жалоб, по сути, обязывая антимонопольный орган принимать к рассмотрению все жалобы, отвечающие формальным признакам, установленным частью 6 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, но некоторые их жалоб при наличии нарушений со стороны организаторов торгов или комиссий по их проведению признавать необоснованными, в связи с отсутствием влияния на состояние конкуренции обжалуемых заявителем действий.

Так, арбитражными судами первой и апелляционной инстанций (дело № А68-7453/2013) были отменены решение и предписание, вынесенные по жалобе гражданина, которого не допустили к участию в аукционе по продаже земельного участка для ведения личного подсобного хозяйства на основании того, что, по мнению суда, антимонопольный орган полномочен вынести решение об обнаружении и пресечении антимонопольного нарушения, выдать соответствующее предписание лишь в случае, если нарушение соответствующим органом действующего законодательства привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же товарном рынке в соответствующих географических границах; а право аренды земельного участка с установленным видом разрешенного использования: для ведения личного подсобного хозяйства может быть приобретено на аукционе только физическими лицами, ведение личного подсобного хозяйства не является конкурентным видом деятельности.

Ранее же арбитражная практика исходила от обратного: например, Федеральный арбитражный суд Московского округа, рассматривая дело № А40-113447/2012, сделал вывод о законности решения и предписания УФАС по Московской области, вынесенных по результатам рассмотрения коллективной жалобы граждан на действия (бездействие) организатора торгов при проведении торгов – конкурса по продаже земельных участков для личного подсобного хозяйства; Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд по делу № А15-1037/2012 также поддержал позицию антимонопольного органа о наличии нарушения статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении аукциона по продаже земельного участка под организацию личного подсобного хозяйства.

В настоящее время по делу № А68-7453/2013 подана жалоба в Федеральный арбитражный суд Центрального округа.

Предугадать результат ее рассмотрения сложно: в отсутствие мнения Высшего арбитражного суда (по рассматриваемым делам жалобы в ВАС РФ не подавались) суды кассационной инстанции разных округов не всегда принимают одинаковые решения.

Возможно точка в противоречии судебной практики по данному вопросу и будет поставлена в рамках рассмотренного в статье дела.

2. К вопросу о приватизации

Правомочность вмешательства антимонопольного органа в действия (бездействие) продавца государственного или муниципального имущества при проведении процедур, предусмотренных Федеральным законом от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», установлена частью 25 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, не оспаривается она и при контроле уже за завершенными торгами, иными формами приватизации имущества.

Но нельзя забывать об огромном пласте имущества, подлежащего приватизации посредством реализации преимущественного права на такую приватизацию субъектами малого и среднего предпринимательства – арендаторами на основании Федерального закона от 22.07.2008 № 159- ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Как показывает практика случаи злоупотребления органами власти своими полномочиями при продаже таким арендаторам имущества нередки.

Например, при проверке заявления Общества с ограниченной ответственностью, имеющего преимущественное право на приватизацию, Тульским УФАС России были выявлены обширные нарушения со стороны администрации муниципального образования, которые не позволяли реализовать Обществу свое преимущественное право в принципе: так несколько раз менялась выкупная цена имущества, «забывалось» включение в договор купли-продажи условий охранного обязательства на объект культурного наследия, которым являлось выкупаемое имущество.

Данные действия администрации по созданию административного барьера при реализации преимущественного права на приватизацию государственного и муниципального имущества Комиссией Тульского УФАС России были признаны нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, пункт 2 которой напрямую запрещает необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации  требований к товарам или к хозяйствующим субъектам. Также администрации было выдано предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

Однако, суд (дело № А68-6307/2012), констатировав наличие выявленных антимонопольным органов нарушений при продаже Обществу арендуемого им имущества, отменил решение и предписание Тульского УФАС России по тем основаниям, что сложившиеся между Обществом и администрацией отношения по заключению договора купли-продажи (приватизации) арендуемого имущества относятся к категории гражданско-правовых, касаются исключительно сторон договора, не приводят к недопущению, ограничению, устранению конкуренции; действия администрации, произведенные в рамках процедуры, предписанной Федеральным законом от 22.07.2008 № 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» совершены в рамках гражданских правоотношений и не вступают в противоречие с нормами антимонопольного законодательства.

В связи с этим для заявителей, чье преимущественное право нарушено, остается только судебный порядок защиты прав, в рамках которого ему самому (в отличие от административного порядка, где – это обязанность антимонопольного органа) придется доказывать нарушение со стороны органа власти, что естественно еще более укрепит административные барьеры по доступу к муниципальному ресурсу – отчуждаемому имуществу.

При этом полномочия суда в данной сфере тоже не смогут разрушить все создаваемые органом местного самоуправления барьеры: постановлением Конституционного суда Российской Федерации от 20.12.2010 № 22-П по делу о проверке конституционности части 8 статьи 4 и частей 2,3 и 4 статьи 9 Федерального закона от 22.07.2008 № 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с жалобой администрации города Благовещенска указано на невозможность принудительного (по решению суда) отчуждения из муниципальной собственности объектов, хотя и предоставленных в аренду субъектам малого и среднего предпринимательства, но необходимых муниципальным образованиям для решения вопросов местного значения и соответствующих требованиям законодательства о составе объектов муниципальной собственности.

То есть преимущественное право у субъекта малого и среднего предпринимательства по закону есть, только реализоваться оно может через «желание» и «добрую волю» муниципалитета на продажу муниципального имущества.

3. Немного о земле

Статья 65 Земельного кодекса РФ устанавливает принцип платности использования земли: за земли, переданные в аренду, взимается арендная плата. При этом, порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Но опять же практика показывает, что и в данной сфере возможны злоупотребления со стороны органов власти.

Так, суть выявленного нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции состояла в спорном  установлении представительным органом местного самоуправления коэффициентов[2] видов разрешенного использования земельных участков на территории муниципального образования, дифференцированных по видам использования и категориям арендаторов внутри одного вида функционального (разрешенного) использования земельных участков в зависимости от вида объекта предпринимательской деятельности (здание, объект, склад, помещение), а проще говоря разное количественное значение было установлено для:

 - размещения объектов промышленности (под размещение производственных зданий, строений, сооружений),

- для объектов производственной, инженерной и транспортной инфраструктур,

 - размещения объектов предпринимательской деятельности (офисы, мастерские, склады, объекты автосервиса и др.).

В данном случае всеми хозяйствующими субъектами осуществляется один вид использования земли - предпринимательская деятельность.

Применение подобной градации практически невозможно на практике и нарушает принцип экономической обоснованности, согласно которому арендная плата должна устанавливаться с учетом категории земель и их разрешенного использования.

Однако суды апелляционной и кассационной инстанции не согласились мнением Тульского УФАС России (дело № А68-523/2013), указав, что регулирование общественных отношений органом власти в пределах компетенции, определенной для него законодателем, и со степенью детализации, обусловленной уровнем развития соответствующих отношений в той или иной местности, не является нарушением антимонопольного законодательства, критерии расчета арендной платы, установленные в акте представительного органа, не нарушают положения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Таким образом, в настоящее время судами апелляционной и кассационной инстанции установлено, что антимонопольное законодательство не распространяется на регулирование общественных отношений органом власти, осуществляемое в пределах его компетенции, что в конечном итоге приведет к невозможности осуществления антимонопольного контроля над актами органов местного самоуправления в данной сфере как такового, и разрешает «вседозволенное», противоречащее актам высшей юридической силы регулирование арендных правоотношений органом местного самоуправления.

Помимо этого, обжалуемые судебные акты, в том числе, лишают самих арендаторов земельных участков возможности защиты своих интересов в судебном и (или) административном порядке.

И к сожалению, сделать в данной ситуации ничего без внесения изменений в действующее законодательство невозможно – Высший арбитражный суд Российской Федерации отказал в передаче в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора жалобы Тульского УФАС России.

4. О гарантиях на погребение

Условной датой начала общероссийской борьбы антимонопольных органов со злоупотреблениями органов власти в сфере похоронного дела можно считать 2008 год, когда в постановлении от 23.09.2008 №12027/07 Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации был сделан вывод о том, что выделение земельных участков под захоронение, регистрация захоронений, а также наделение хозяйствующего субъекта контрольно-распорядительными функциями противоречат нормам Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Закон о погребении) и требованиям антимонопольного законодательства.

Но не каждый факт нарушения законодательства о погребении содержит признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Так в 2013 году Тульским УФАС России было рассмотрено заявление гражданина, утверждавшего, что ликвидация администрацией муниципального образования муниципального унитарного предприятия - специализированной службы по вопросам похоронного дела приведет к ограничению конкуренции посредством отсутствия должной организации органами местного самоуправления похоронного дела и  специализированных служб по вопросам похоронного дела, созданных органами местного самоуправления (пункт 2 статьи 25 Закона о погребении), то есть, по сути, речь шла о нарушении гарантий на погребение умершего, не имеющим своими последствиями создание каких-либо препятствий для хозяйственной деятельности участников ритуального рынка, его монополизации, увеличения цен[3].

Позицию Тульского УФАС об отсутствии в данном случае признаков нарушения антимонопольного законодательства поддержали арбитражные суды трех инстанций (дело № А68-167/2013), указавшие, что в компетенцию в сфере антимонопольного регулирования входит, согласно положениям статьи 3 Закона о защите конкуренции реагирование антимонопольного органа не на любые нарушения закона, а только на те, которые нарушают конкуренцию; оснований полагать действия администрации не соответствующими пункту 2 статьи 25 Закона о погребении автоматически не приводят к выводу о нарушении антимонопольного законодательства.

***

Четкое определение компетенции антимонопольного органа, с одной стороны, имеет целью повышение эффективности его контрольно-надзорной деятельности, максимизацию эффективности всей контрольно-надзорной деятельности в целом посредством распределения нагрузки на систему государственного контроля и надзора, но с другой стороны, для заявителей граждан и юридических лиц – это «минус» орган (причем, орган с «уникальными» по ряду направлений полномочиями), куда можно обратиться за защитой.

Если же на федеральном уровне возникнет потребность во вмешательстве именно антимонопольного органа в рассмотренные правоотношения, то кардинальное разрешение споров о компетенции видится во внесении изменений в действующее федеральное законодательство: например, в Земельный кодекс Российской Федерации (статью 65 ЗК РФ), прямо предусматривающих, что порядок определения размера арендной платы устанавливается, в том числе, с учетом требований антимонопольного законодательства.

А пока при решении вопроса о применении мер антимонопольного реагирования территориальные управления «скованы» судебной практикой, сложившейся в их судебном округе.

Алпатова Диана Андреевна, начальник отдела контроля органов власти Тульского УФАС России